【文章来源】中国人民大学学报2013年第3期 【作者】杨 东
　　[摘要] 在金融创新不断发展和金融自由化不断深化的大背景下，金融消费者保护理念的呼声日益高涨。后金融危机时代的各国金融立法的一个重要趋势是投资者保护扩展为金融消费者保护，并将其作为金融法制改革和金融监管的基本思路。将一般投资者作为金融消费者加以保护，在实现横向统合规制的同时，构建双重叠加保护体系，对不同层次的投资者和金融消费者提供多层次的灵活保护体系。具体从金融商品（服务）、保护机构、纠纷解决机制等三个方面构建动态立体、有机统一的以金融消费者为核心的金融服务统合法体系。
　　[关键词] 投资者保护；金融消费者保护；金融服务统合法；体系构建
　　[作者简介] 杨东：中国人民大学法学院副教授，中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员（北京100872）
　　一、问题提出
　　在后金融危机时代，金融消费者保护问题成为学术界和实务界热点问题。而从投资者保护到金融消费者保护的法律规制的发展趋势亦日趋明显。我国金融市场除了面临着因内幕交易、操纵市场、虚假信息披露等传统类型的损害投资者权利救济之外，随着金融商品的多样性发展，各类理财产品纷乱复杂，非法网络证券咨询、钻法律间空隙进行欺诈等案件频频发生，金融消费者保护也面临着新的挑战和课题。在分别构建投资者保护规则体系和金融消费者保护规则体系的同时，需要将金融商品（服务）立法、保护机构体制、金融纠纷解决机制三者进行统合互动，构建动态立体、有机统一的金融消费者保护统合法体系。其不仅具有重要的现实意义，也具有重要的理论价值。笔者
　　[1]对前期科研成果《论金融法制的横向规制趋势》进行理论延伸与发展，提出构建以保护金融消费
　　②者为核心的动态立体的金融服务统合法体系。 ①
　　二、从投资者保护到金融消费者保护的理论发展趋势
　　（一）投资者与金融消费者
　　投资者分为一般投资者和专业投资者，一般投资者即零售客户（Retail client）以及小型的法人以及公益法人，笔者认为一般投资者可以作为金融消费者加以保护。
　　首先，从信息不对称的角度出发，一般投资者应该按照金融消费者进行保护。“从金融机构与一*[基金项目]教育部人文社会科学重点研究基地中国人民大学民商事法律科学研究中心自设项目”（20100302704） 国内如郭丹：《金融服务法研究:金融消费者保护的视角》，北京，法律出版社，2010；何颖：《金融消费者保护制度论》，北京，法律出版社，2011等。国外如John K. Van De Weert. The Consumer Financial Protection Bureau: first year, E.F.P.L. & P, 2012, 6(7); Mary Donnelly. The revised Consumer Protection Code: Expanding the Scope of Financial Services Regulation. C.L. Pract, 2012, 19(1).
　　② 参见杨东：《金融服务统合法：金融法制发展的必然趋势》，载《中国社会科学报》第358期，2012-9-19；杨东：《后金融危机时代金融统合法研究》，载《法学杂志》，2010（7）。 ①
　　般投资者的资讯财力专业不对等的角度出发，都认为一般投资人为金融消费者，赋予一般投资人等同于消费者的权利。”[2]随着金融商品投资大众化，一般投资者的地位越来越接近消费者，一般投资者与发行者、金融商品交易业者的信息不对称问题凸显。另外投资者作为有价证券、衍生品风险的最终承担者，与消费者处于同样的地位。金融机构与消费者在金融商品交易的过程中具有“信息不对称”的特性，金融消费者保护制度的目标之一在于填补该信息不对称在现实中产生的问题，这在金融服务及商品领域非常重要。第一，一般投资者在购买金融商品或者服务前，难以认知及了解商品或服务的特性；第二，金融商品结构复杂，即便一般投资者得知商品正确，但是细节信息仍难以了解；第三，金融商品或者服务的效果及影响只有在之后才能知道，因此通过立法、司法、行政规范，弥补一般投资者在信息上的弱势地位，是非常必要的。因此将一般投资者作为金融消费者进行更加全面的保护。
　　其次，将一般投资者作为金融消费者保护是各国立法趋势。英国FSMA对消费者与投资者概念虽然未加以区分，但是在保护广义消费者的规范目标框架下，仍因客户属性不同而区别其保护程度，尤其2012年12月英国新出台的《2012年金融服务法》也将一般投资者作为金融消费者进行保护，保护程度优于专业投资者。日本根据投资者的属性，区分为特定投资者和一般投资者，并参考有关《金融商品交易法》的规定内容，对销售等业务制定个别规定。《金融商品交易法》要求在有价证券发行、有价证券买卖、衍生品交易受托之际，需要让发行者、金融商品交易业者将商品内容、构造和交易条件进行披露，规制劝诱行为等，可以说是具有消费者保护性质的规制。在对各种金融商品交易合同的劝诱、销售过程进行规制的立法活动中，将进一步增强对消费者的保护。
　　最后，“投资”与“消费”的二元区分论应该予以消除。金融投资与金融消费在很多地方存在着交叉，对于投资者和消费者的保护应当灵活的对待，而非绝对的一层不变的。也就是说，某一投资主体并非永远作为消费者来保护，根据他的经济能力以及知识水平的变化，可能不作为金融消费者来保护。此外，一般投资者在某些情况下，可以转变为特定投资者。从另一个角度来看，对投资者进行保护的程度也可以变化，而且可以多角度同时保护。比如“按照”金融消费者保护、“参照”金融消费者保护，以及按照金融消费者和投资者进行双重保护。
　　（二）金融消费者的概念界定
　　“金融消费者”的概念能不能包括全部金融商品购买者与金融服务接受者？进行具有投资性的金融消费的消费者能不能也被纳入这一概念之中？笔者认为，首先需要改变以往那种金融投资肯定不是金融消费的观点，实际上绝大多数金融投资商品的购买者和金融服务的接受者都可以纳入金融消费者范畴。对上市公司而言投资者，更多的是接受证券公司、基金公司、投资咨询公司、律师事务所和会计事务所等金融中介机构的服务，所以可以说金融消费者的范畴能够涵盖绝大部分的金融投资商品购买者与金融服务接受者。当然，根据投资者适合性原则，也有些投资者不包含在金融消费者的范畴之内，比如累计期权金融商品（KODA）以及对冲基金（hedge fund）等需要由专业投资人进行投资的高风险投资商品的购买者，其应该遵循高风险、高收益的原则自担风险，而不是作为金融消费者享受特殊的倾斜保护。笔者认为要实现对投资商品的购买者等弱势群体进行有效的保护，就要不仅从理念上，更要从立法体系上将对投资者的保护提高到对金融消费者的保护这样一种高度，
　　①这是最根本的方式。
　　关于投资与金融消费的关系，有学者认为“个人投资者只有在为生活需要购买金融产品时，才
　　[3]满足‘金融消费者’的定义，比如个人银行存款、日常生活中的信用卡消费和车辆贷款等。”有
　　学者认为“投资的目的是获得投资收益而不是生活消费，买卖证券等投资行为并非个人生活消费，① 王晓雁：《5到10年内“金融消费者”有望成为法律概念》，《法制日报》，2010-3-16。该文介绍了笔者从投资者保护到金融消费者保护的观点。
　　因此，投资者不能称为‘消费者’。”也有学者指出：个人的金融需求包括支付结算需求、信用需求和金融资产运用需求，因此，办理银行存贷款、购买保险合同、投资股票债券、申请信用卡等
　　[5]诸多满足个人金融需求的主体都是金融消费者。
　　笔者认为为更好区分投资者与金融消费者之间的关系有必要将我国的金融消费者定义为：从金融机构购买金融投资商品或接受服务的自然人、法人或组织，但是符合以下条件的自然人、组织和法人的除外：（1）专业投资机构；（2）符合一定财力和专业能力的自然人、法人或组织。“一定财力和专业能力的标准”由金融监管机构予以规定。并且有必要将“金融消费者”作为一个法律概念正式提出并加以专门规定。这在一定程度上是因为，消费者保护应该基于经济法中国家政策的保护，而不同于投资者保护，后者是基于民商法中私权救济的制度设计。因此，在肯定民法平等交易主体的前提下，我国应当从国家干预的视角出发，倾斜保护金融消费者，强化金融服务提供者的义务，将一般投资者视为金融消费者加以保护，完善投资者保护和金融消费者保护的双重法律体系，进一步实现从投资者保护提升到金融消费者保护的金融服务统合法体系的构建。
　　（三）金融消费者保护的理论基础
　　1. 信息的不对称
　　之所以在金融法律关系中对金融消费者保护问题予以极大的重视，其重要原因便在于信息的不
　　[6]对称性在该法律关系中体现的尤为突出。如今，包括各种复杂的金融衍生品在内的金融商品和金
　　融服务充斥着整个金融市场，并且是消费者购买的主要对象，人们往往只看到了销售者承诺的高回报和高收益，而其所蕴藏的高风险往往已经超出了大多数金融消费者的认知范围。加之金融商品或金融服务的销售者的推销手段日益具有迷惑性，更容易使得消费者放下最后一丝戒心。具体而言，导致金融领域消费者与经营者信息不对称的原因主要有以下两个方面：第一，金融消费者自身的知识结构和获取信息渠道的局限性导致的对金融商品和金融服务在认知上的偏差。随着金融创新与金融市场的发展，新的金融商品不断涌现，世界上各个国家对于“金融商品”这一概念界定的范围也都越发宽泛。尤其是以金融衍生工具等为代表的新金融产品的出现，进一步增强了金融产品专业性，并增加了其复杂程度。金融衍生工具的功能在于转移风险、形成权威性价格、调节价格水平、提高资产管理质量、提高资信度、使收入存量和流量发生转换，其产品形态可分为远期、期货、期权和
　　[7]掉期四大类。由此可见，对于这些专业化程度极高的金融商品，一般的金融消费者很难具备相当
　　的专业知识来识别其中蕴藏的风险，也很难在充分了解投资对象的基础上作出正确而有效的判断。加之在合同中往往会使用大量的消费者无法理解的专业术语，更加使普通的金融消费者无法利用一般常识对金融商品作出准确的理解。这些都导致了双方当事人之间信息不对称的加剧，使得金融消费者难以了解金融商品或金融服务的本质和其中包含的风险，最终也很有可能导致自身权益受到侵害，遭受本可避免的损失而难以弥补。
　　第二，金融商品或金融服务营销手段的不断变化和日趋多样化，也使得众多金融消费者难以获得投资对象的相关信息。全球化是当今世界的潮流，金融交易的全球化在近几年也发展得十分迅速，跨国的金融交易已经成为了一种普遍的现象，先进的通讯技术更使得这种跨国境的沟通变得更加轻松，国际性的资本流通渠道也为跨国金融交易奠定了基础。所以说，除了交易双方发生在一国之内的销售行为，这种跨国境的金融交易更需要予以关注。对于一国之内的金融商品或服务的销售，各国的合同法或其他法律均可予以规制，但是对于有涉外因素的金融推销行为，尚需我们予以额外的关注。例如，英国《金融服务与市场法》便将此类金融推销行为分为两种：源自于英国境内而针对外国消费者的推销行为(outward financial promotion)，与源自英国境外但在英国境内产生影响的
　　[8]推销行为(inward financial promotion)。
　　由此可见，在交易双方信息严重不对称的情况下，为了实现金融消费者保护这一重要价值取向，
　　[9]笔者以为应在充分保护金融消费者知情权的基础之上，适当地引入经营者的说明义务，以确保金[4]
　　融消费者能够对所购买的金融商品或金融服务的风险有充分而全面的认识。
　　2. 金融控股公司的发展须加强对金融消费者的保护
　　除信息上的不对称之外，在组织层面上，实力与地位悬殊的交易双方主体对金融消费者的保护更需要加大。随着同一种金融商品所运用的金融元素日趋复杂，以及由通讯科技进步所带来的金融商品或服务的全球整合特质，银行、证券、保险和其他金融机构通过代理、合作或控股等方式相互连结；银证、银保、银信合作如火如荼，并且转向业务多元化、跨业经营和综合经营，向大型化和
　　[10]集团化的趋势发展。很多金融机构由于过于巨大导致金融控股公司涉及的领域广泛，经济实力也
　　更大。可以说，金融控股公司的发展激发了对金融消费者更强的保护。随着金融混业化的加剧，金融控股公司日益庞大，在混合经营的背后，经营者与消费者之间的实力与地位悬殊，这样会导致金
　　[11]融消费者成为相对更加弱势的群体。
　　在另一个层面上，金融危机袭来，在美国大型的金融控股公司破产的条件下对金融消费者的保护尤为重要。合于经济效率的做法，应让发生错误的金融机构适时地退出市场，并规范一套完善的
　　[12]退出机制，不应将避免金融机构倒闭作为政策目标。在金融控股公司破产以后通过一定的途径来
　　实现对金融消费者权益的保护，设立健全的金融赔偿计划制度。
　　3. 金融消费者保护有助实现金融创新和金融公平的平衡
　　由于金融商品多样化、高度化地快速发展，造成经营者与金融消费者间的差距扩大，法律不完善之处越来越明显，金融创新对金融公平产生了很大的影响。金融商品或服务的内容绝大部分取决于金融机构复杂设计，而且为金融机构本身所熟知，然而对金融商品消费者而言，对于相关信息的接收与解读有相当大的困难，信息取得的差距亦因此产生；此外，由于金融机构与消费者之间的缔约、交涉能力上的差距，在定型化的合同中订立对消费者不利的条款。随着金融商品之日新月异，金融领域的纠纷日益严重。从国际趋势来看，不论是英国的金融服务及市场法或是日本的《金融商品销售法》，均将金融商品消费者权益的保护列为最重要的课题之一，因此，笔者认为在讨论金融法制整合与改革时，提高对金融消费者的保护是非常必要的，以实现金融创新与金融公平之间的平衡。
　　然而，金融消费者保护并不是无条件的、在对金融消费者保护时要处理好公平和效率的问题，均衡好金融企业效率与消费者之间的利益。在加强消费者保护的外力保护同时，依然发挥买者自负
　　[13]原则的基础性的作用，两者可以和谐共处、并行不悖。因此，不能过分地强调金融消费者的保护
　　而忽视了市场本身的价值规律，以及市场本身的效率。
　　4. 金融消费者保护对“买者自负”原则的补充
　　在银监会于2006年12月6日发布的《商业银行金融创新指引》（以下简称《指引》）中，第45条便提到“银监会与商业银行、银行业协会有义务共同加强对社会公众金融知识的宣传和教育，增进公众对金融创新的了解和对买者自负原则的认识，增强公众对现代金融知识的理解，不断提高公众的风险防范意识和风险承受能力。”虽然此处并没有对“买者自负”的含义予以详细的阐释，但是该规定将“买者自负”这一原则正式引入了公众的视野。实际上，“买者自负”作为一项交易原则，在世界上的其他国家已经得到了广泛的共识和较为普遍的适用。
　　所谓消费者自负，简而言之，就是在金融商品或服务的提供者已经向消费者充分披露了相关信息的前提下，由金融消费者自行承担其投资可能伴随的风险。金融消费者作为金融商品或金融服务的购买者，必须认识到收益与风险的相关性。虽然金融消费者与提供金融商品或服务的经营机构相比处于相对弱势的地位，但是在法律关系中二者是平等的，即便我们追求以保护金融消费者为核心的价值取向，但亦不能因此而对金融机构苛以过于繁重的义务和负担，否则将可能给整个金融市场带来消极的影响。“买者自负”这一原则对于金融创新和金融市场的发展而言，有着十分重要的意义。有观点认为，“‘买者自负’出发点是站在效率的角度，鼓励整个社会的创新。”更有观点指出买卖双方在金融市场中共享收益共担风险，因此，买者自负理论的出发点在于强调投资者在投资
　　工作规定很难对相关投诉做出及时而明确的指导，不能从根本上解决投诉纠纷，导致金融消费者的投诉不能得到及时有效解决，产生重复投诉。证监会仅有一套非透明信访制度, 不是真正意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制。银监会则侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管, 而对银行消费者权益的保护还存在很大不足, 如《银行业监督管理法》在第三章监督管理职责中,没有条文涉及到银行消费者权益的保护问题, 其他的监管法规中也没有对保护银行消费者权益方面提出明确的要求。保监会也缺乏有效的消费者保护机制，因保险产品服务引发的纠纷呈逐年上升趋
　　[18]势。面对金融业混业发展的趋势, 现阶段我国的金融监管体系却仍然是“一行三会”各自在自己
　　[19]领域进行监管的分业监管模式，互相缺乏交流协作，而如今各领域之间金融产品和服务的界限日
　　益模糊，以机构分别保护的做法已经无法满足市场的要求，笔者认为应当建立整个金融行业的统合的行政投诉处理机制。
　　金融消费者通过司法途径得到救济尚有难度。首先司法程序复杂，时间成本较大。其次因金融纠纷自身的相对复杂性和专业性，对金融审判庭的审判水平提出较高要求。还有，因为信息不对称等原因，金融消费者要收集证据去证明金融机构在信息披露或其他方面存在欺诈行为又是一个难点。此外，因很多金融产品具有跨国性特点，如雷曼迷你债券的案例，投资者遍布世界各地，在跨国诉讼中，管辖的确立、准据法的适用等都是很大的问题。因此采取司法诉讼行动应该是金融产品受害投资者的最后选择。只有当投资者通过其他的方式不能得到公平结果，相信采取法律行动而投入的钱和时间是值得的，并持有力论据时，才采取司法诉讼措施。
　　近年来，我国开始出现了仲裁的解决模式，但是没有得到充分的发展。2007年成立的上海金融仲裁院中，上海仲裁委员会作为专门针对金融商事纠纷的特设机构，发挥其在金融商事仲裁中的作用。但金融仲裁模式不适合小额纠纷为主的金融消费纠纷的解决。
　　总之，我国目前的金融消费者保护体系的现状是极为分散和割裂的，不能适应金融混业发展的趋势的，因此需要一定的方式对金融消费者的保护体系进行统合完善，因此笔者提出了以金融消费者保护为核心的金融服务统合法体系构建论。
　　四、金融服务统合法体系的构建
　　目前，我国对金融消费者的保护制度和机制是零散的、不成体系的，这样就导致需要采取一定的体制模式来整合对金融消费者的保护机制。借鉴英国、日本等国形成强制性和自律性机制相结合的金融服务统合法体系的经验。笔者从统合的角度，整合现有的立法、司法、执法体制资源，加大对金融消费者的保护力度，提供横跨银行、保险、证券等金融市场的横向统合法制的保护。从金融商品（服务）立法体系、机构体制、多元化纠纷解决机制三位一体，实现动态灵活、有机立体的多
　　[20]元化全方位的金融服务统合法体系。
　　（一）金融商品（服务）立法体系的统合
　　“切实保护投资者合法权益，不能仅停留在口号或政策层面上，必须尽力使之转化为具体的法
　　[21]律规范，形成对金融市场和金融活动的明确制约。”在我国，金融消费者的概念和法律保护也开
　　始进入人们的视野。在今后的金融市场法制建设中的核心内容，将是构建一个以金融消费者保护为中心、囊括金融产品和服务的统合立法体系。
　　纵观世界各国的金融立法，在金融行业和金融商品的纵向规制到横向规制转变趋势之中，出现了从原有的单一监管者的功能性监管模式到统合金融市场、资本市场相关法律到一部法律中的趋势，从而将传统的银行业、证券业、信托业、保险业等投资业整合起来。例如在日本《金融商品消费法》中，修改与整合《投资顾问业法》、《金融期货交易法》、《证券交易法》等法律，扩展“证券”的内
　　涵，提出“金融商品”的概念，以更好地规制金融市场中出现的各种商品和服务，填补法律在金融行业规制的空白。并成功构建了横向的、全方位的行业规制框架，囊括了从销售、劝诱、资产管理到投资顾问等环节，将原有的纵向行业监管模式有效地转变为以投资者保护为核心的横向监管体制。当前，保护金融消费者已经成为了各国立法的潮流和趋势。将投资者保护升华扩展到金融消费者保护的高度，这一基本思路蕴含在前金融危机时代的《金融服务法》（1986年）、《金融服务与市场法》（2000年）、《金融商品交易法》（2006年）、《资本市场统合法》（2007年）以及后金融危机时代各国的金融监管与金融法制改革之中。以投资者作为弱势群体的金融消费者保护理念扩展了以前只关注投资者自我责任的理念。由于金融技术的进步，金融创新的涌现，金融市场自由化的加深，各种结构复杂、要求投资者具有较高专业知识的金融衍生品与理财产品出现，保险商品证券化趋势日益加强，在此大背景下，金融消费者的利益频繁遭到损害，传统的以金融机构分类而制定的法律规制无法保障诸多购买新型金融商品的金融消费者的合法权益。立足国际立法趋势，以长远眼光关注我国发展，我国急需对金融商品和金融服务统和立法，引入金融消费者保护的概念，以体现金融消费者的倾斜保护和国家干预的原则。
　　为了从根本上强化金融消费者的保护，从立法的角度应当把金融消费者保护作为核心目标在金融商品（服务）的统合立法中得到反映。但是一步到位地实现以金融消费者保护为目标的金融服务立法比较困难，保护金融消费者立法可以分步骤推进。根据日本等国的经验，第一步可以效仿日本2000年颁布的《金融商品销售法》，可以先从金融商品推销、销售环节，包括咨询服务等相关环节入手进行规制让金融机构更多地承担说明义务、信息披露义务，从而加大了对金融消费者的保护力度。第二步可以借鉴日本在2006年在2000年的《金融商品销售法》基础上出台的《金融商品交易法》成功实现第二跳的经验，把金融消费者的保护从推销、销售环节，扩大到涵盖整个金融商品销售、交易的全过程。当然，立法工作不可能一蹴而就，要成功地推进《金融服务法》、《金融商品交易法》的立法过程可能需要五年到十年的时间。
　　（二）金融消费者保护机构体制的统合
　　鉴于我国现有的机构对金融消费者保护体系尚不健全，保护力量薄弱的问题，为构建一个统合协调、多层次的保护体系以实现金融消费者利益的动态立体化保护，需要将政府性保护机构、自律性保护机构和第三方保护机构等整合为分层次、多元化而又统合协调的金融消费者保护机构体系。
　　1．政府性保护机构的统合
　　为了推动推动金融改革，更好地保护消费者，使金融系统更加稳定，很多国家设立专门的金融消费者保护机构。2000年英国首次在《金融服务和市场法》中以法律条文的方式明确了将消费者保
　　[22]护列为金融监管的第一目标，赋予英国金融服务局（FSA）对消费者保护的职责。《2012年金融
　　服务法》出台后FSA虽然面临解体但金融消费者保护机构即金融行为监管局（FCA）得以设立。美国
　　[23]的改革沿袭了英国的金融监管模式，设立专门的监管机构对金融消费者进行保护。2010年7月美
　　国出台《华尔街消费者金融保护法案》，规定成立一个政府机关专门负责金融消费者保护即消费者金
　　[24]融保护局（CFPB），与消费者密切相关的金融产品与服务都将受其监管。防范金融消费者金融风
　　险的发生是其重要职能之一，这相对与简单的保护金融消费者的金融权益，其职能更加复杂。不但要求其能够具备识别金融产品在设计、销售等环节的专门金融风险知识，还要求其具备分析整个经
　　[25]济周期对金融风险演变影响的能力。政府性保护机构的统合有着重要的意义，在美国《金融监管
　　改革法案》中提到“在金融服务领域，致力于消费者保护机构的设立将对金融消费者保护理念的发展提供强大的动力。这样一个核心机构可以有效而迅速地协调其他机构的运作。虽然将来自不同机构的工作人员统合起来不简单，但可以肯定，它会为消费者、机构以及金融商品和服务的市场带来
　　[26]巨大的好处。”
　　根据我国目前金融监管体系是由一行三会为主体的多头监管的情况。在监管方面，设立统一的
　　监管机构进行统合监管，绝非易事。如前所述，一行三会虽然已经设立了金融消费者保护相关机构，但也遗留了多头监管导致的保护力减弱和保护漏洞的问题。长远来看，我国的金融监管应当转变为
　　[27]统合监管，但从现实路径而已，应首先从金融消费者保护机构进行统合。可以考虑分两步实施，
　　第一步，在中国人民银行金融消费权益保护局作为牵头协调单位，协调其他三会保护机构的工作，建立定期会晤和协作机制。第二步，条件成熟后，逐步统合一行三会的保护机构，设立独立统一的金融消费者保护局，该局可以挂靠在央行或使其成为国务院下属的独立的特殊机构。
　　2．自律性保护机构的统合
　　目前，我国各级消费者协会侧重于对消费者而非金融消费者和劳务消费的保护，我国专门保护金融消费者权益的组织力量相当薄弱。再加上金融产品和金融服务相对于传统的商品具有高度复杂性和创新性，这往往导致消费者协会来保护金融消费者权益力不从心。关于行业自律，我国有必要借助政府外在力量推动作用，转化为行业自律的内部动力，切实发挥督促金融业保护金融消费者的
　　[28]功能。笔者建议在加强各金融业协会协同作用来保护金融消费者的同时，也要积极地在各级消费者协会内设立由专门人员组成的金融消费者保护工作委员会来切实强化消费者协会保护金融消费者的职能。
　　3．第三方保护组织的统合
　　从设置金融消费者保护机构角度，借鉴英国、澳大利亚、日本在成功设立金融申诉专员服务机构（FOS，Financial Ombudsman Service)的经验基础上，设立类似机构。英国、澳大利亚金融申诉专员服务（FOS）制度是一种独特的替代性的金融纠纷解决制度(ADR)。由于其是独立于消费者和金融机构的第三方独立机构、其纠纷处理更具中立性、公平性等特点， FOS制度已逐渐成为国际上多元化金融纠纷解决机制的核心制度。近年来，亚洲各国家和地区也设立了类似机构，如我国台湾地区2012年1月依据《金融消费者保护法》设立的金融消费评议中心、新加坡金融业争议调解中心、2012
　　[29]年6月香港也设立了金融纠纷调解中心。在后金融危机时代，统合型的单一金融纠纷解决机构的
　　设立对于雷曼迷你债券等类似案件的解决提供了专门途径，为保护金融消费者利益发挥了巨大作用。
　　（三）金融纠纷处理机制的统合
　　①金融ADR是对传统的通过诉讼方式来解决纠纷的有效补充。“在金融ADR制度化之前，业界团
　　体对于纠纷的处理在程序上采取的是一种任意性较强的解决方式，从中立性和公正性的角度来看，
　　[30]当事人得不到应有的信赖感和认同感。”基于金融ADR理念，通过诉讼方式解决纠纷本是解决多
　　元纠纷的途径之一和终极途径，而在我国由于其他可供选择的解决多元纠纷非诉讼途径的匮乏，诉讼方式往往成为我国消费者选择的第一途径。伴随金融创新、金融商品的复杂化，金融消费者和金融机构之间的不平等地位的扩大，金融纠纷大量增加，针对金融消费者往往处于纠纷的弱势地位，应该给予特别的保护。因此有必要在金融纠纷中创造性的应用和发挥和解、调解、仲裁等非诉讼方式以其特有的灵活性具有优越性来强化纠纷处理机制，以保证金融消费者的应然权益能够顺利转化
　　[31]成实然权益。因此，一旦发生金融纠纷，迅速采取一些合理的、适当的非诉讼方式处理金融纠纷
　　避免更多消费者遭受损失，可以避免负面的社会影响，对维护金融秩序和社会和谐稳定具有重要意义。笔者建议除了在条件成熟的地区的法院内设立金融审判庭，提升法官金融方面的专业素质之外，可以考虑构建具体包括固有投诉制度统合、逐步导入FOS制度，分阶段分步骤实现金融纠纷处理机制的统合为内容的以金融消费者保护为核心的多元化金融纠纷解决机制的统合体系。
　　1．现有投诉制度的统合
　　金融纠纷投诉制度是指在金融市场中，金融消费者采用书信、电子邮件、电话、走访等形式对 金融ADR（alternative dispute resolution）又称选择性争议解决方法，即通过法院以外的方式解决金融纠纷的方法，如通过双方当事人友好协商或者谈判，或者双方同意第三人进行调解或者仲裁。 ①
　　金融机构等不当行为进行建议、举报、请求，以求金融消费者利益的维护以及遭损害的赔偿的制度。我国目前金融消费者的投诉救济措施主要包括向金融机构内部、行政监管机关以及自律组织的投诉。我国现有金融纠纷投诉现状是比较分散、权力不足，笔者认为需要对金融机构内部投诉制度完善、行政性投诉制度统合以及自律组织投诉制度统合。
　　金融机构内部的投诉制度的完善，监管部门可以通过一定的监管措施保证金融机构设立比较完善的金融消费者投诉机制。如在金融机构内部建立健全金融消费者投诉、争议解决程序。
　　在行政性投诉制度统合方面，根据我国现阶段的情况，金融监管体系是由“一行三会”为主体的多头监管。在无法改变当前各自为政的行政投诉机制的背景下，可以效仿美联储的做法建立统一的消费者投诉信息数据库，构建投诉相关的信息资源的统合体制，在对消费者投诉的次数和金额数据的分析的基础上进行分类、调查、核实、调解，并且通过定期对信息进行分析整理来识别潜在的消费者保护问题，进而为监管部门的规章政策的制定提供参考依据，使消费者的意见得到应有的重
　　[32]视。
　　在自律组织的投诉制度统合方面，一方面，通过加强银行协会、保险协会、证券协会等金融行业协会的协同性来扩大行业协会组织在金融消费者保护方面的作用。另一方面，通过在各级消费者协会内成立金融消费者工作委员会的方式赋予传统的消费者协会保护金融消费者权益的职能，同时在委员会人员组成上强化金融队伍的专业素质。
　　2．统一的金融申诉专员（FOS）制度的设立 在第三方纠纷解决机制方面，设立独立的第三方的处理金融消费者投诉、纠纷的FOS制度。FOS制度以中立的第三方机构的形式可以有效解决金融纠纷，是金融多元化纠纷解决机制理念的重要的体现。目前各国设立FOS制度不尽相同，有的国家将更多的职权赋予FOS机构，如英国，甚至在某些情形下可以申请法院强制执行裁定；而有的国家FOS机构权力比较小，如新设立的日本的证券金融斡旋咨询中心，更多的是一种咨询功能。我国现阶段缺少FOS制度，但具体应该设立什么类型的制度以及赋予其多大的权力值得探讨。但无论如何，统合型的单一FOS制度对我国金融纠纷的解决有着积极的长远的意义，在条件成熟时，我国应当设立符合我国国情的统合型FOS制度。
　　结语
　　总之，随着金融消费者保护的理念日益深入人心，笔者认为需要将投资者保护提升为金融消费者保护，强化金融服务提供者的义务。紧随从投资者保护到金融消费者保护理念的发展，我国对金融消费者更多的应该是经济法上的国家的倾斜保护，而不应仅仅停留在投资者或股东民商法上私权救济的保护上。因此，以金融消费者保护为核心，将金融商品（服务）统合立法体系、保护机构体制、纠纷解决机制等三者进行统合互动，构建动态灵活、立体有机的金融服务统合法体系，具有重要的现实意义和理论价值，并为实现传统金融法体系的变革、金融法变革理论的深化奠定一定的学术基础。
　　参考文献
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　　［１４］　刘晓勇：《监管者的角色：金融体制改革三十年回顾与展望》，载 《经济社会体制比较》，２００８（４）。
　　［１５］　管斌：《金融消费者保护的治道变革》，载 《经济法论坛》，２０１１（８）。
　　［１６］　韩雪萌：《从根本上保障金融服务消费者权益———银监会有关部门负责人就发布 〈商业银行声誉风险管理指引〉答记者