近年来，党中央国务院大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”，积极推进商事制度改革和行政审批制度改革，大幅降低市场准入门槛，不断激发市场活力。《无照经营查处取缔办法》自2003年1月6日通过，实施十多年来，对于制止无照经营行为，维护市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益发挥了积极的作用。但是随着社会主义市场经济的不断发展，特别是商事制度改革的不断推进，“先照后证”的逐步推行，该办法在实施中出现一些不适应实际的问题，迫切需要对《办法》进行修改，以保障和推动改革从登记环节向监管环节进一步延伸，建立与商事制度改革相适应的监管机制，确保商事制度改革顺利进行。此次颁行的《无证无照经营查处办法》（以下简称《办法》）对进一步深化“放管服”改革，推动简政放权、放管结合、优化服务具有非常重要的意义。

首先，《办法》推动了“简政放权”的新试验。“放”即简政放权，降低准入门槛。商事经营以登记为原则，但在很多国家为解决所谓民生问题，都设计了宽严不一的小商人登记豁免制度，以此厘清商法与民法对商行为的调整分工。因此，商事领域中的简政放权，要求降低市场经营的准入门槛，以推动大众创业、万众创新。但在我国立法中，对小规模商事经营的豁免制度尚不完善，2003年的《无照经营查处取缔办法》第21条仅规定“农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品”，不属无照经营行为。该条有关“农民”的身份限制以及“自产”生产方式的限制，阻碍了城镇居民的创业、就业，而且，该条的闭锁规定也没有为创新性的免登记营业行为留下空间。目前，《办法》第三条的规定放宽了对创新营业行为及民生性营业行为的法律控制，体现了政府对基层百姓“谋生性营业”的宽容，同时，也为其他法律、行政法规对创新营业的试验性规制留下空间，这是本《办法》的最大意义所在。

其次，《办法》坚持了“放管结合”的新精神。“管”即公正监管，促进公平竞争。简政放权不是一味地放松规制，而是指对影响市场资源配置、不利于公平竞争、无谓增加交易成本的行政权力，要逐渐去除，同时，政府部门要改善“管”的方法，要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。《办法》在监管方法创新方面，有着显著表现。例如：第一，注意人性化、柔性执法。鉴于无照经营者多为小商人，经营设备及工具是其谋生的生产资料，一旦予以没收将引发激烈冲突，《办法》对无照经营行为仅规定可采取“查封、扣押”其经营设备及工具的行政强制措施，不再规定可采取“没收工具”的法律责任，减少了执法者和违法者之间的冲突；第二，改变了此前的“罚款执法模式”。大幅降低了对无照经营者的罚款处罚标准，最高处罚额度从2万元、5万元、20万元及50万元降低为5000元、1万元，适当减轻了无照经营的经济责任；第三，凸显了引导性执法的新方法。《办法》第十条要求，查处部门在依法查处无证无照经营时，应坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对具备法定办理证照条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。从而避免今天查处、明天再犯，导致行政执法成本高昂、社会资源浪费；第四，引入信用监管。《办法》第十五条规定，查处部门将无证无照经营记入信用纪录，并依法公示相关信息，等等。这些新的监管方法，体现了监管部门对执法的目的、手段、功能有了更清晰的认识，改革了此前问题突出的“罚款行政”、“暴力执法”、“简单执法”，对尊重执法对象，柔和社会矛盾，形成互信互谅的新型“政府－市场”关系具有十分重要的作用。

再次，《办法》体现了“优化服务”的新理念。“服”即高效服务，营造便利环境。国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》强调要坚持职责法定、依法行政，要按照法律、行政法规、国务院决定，厘清各部门市场监管职责，推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。《办法》很好地彰显了上述依法行政、提升行政效率的改革需求，例如：第一，科学地界分了行政机关的职责。《办法》第五条、第六条、第七条按照“事实行为类型化”的方法，合理区分了“无证经营”、“无照经营”及“无证无照经营”三种情形，分别确定了其查处机关，克服了此前规定“偏重无照经营、轻视无证经营”的制度缺陷，从而，避免了此前行政监管职责不分、职责冲突、互相推诿、无人负责，百姓投诉无门、监管无效的情形，较好地贯彻了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则；第二，克服了职责授权不明的现象。对监管授权模糊之处，采取了“事前补充授权”的方式，确保事有人管、责有人负，实现监管无缝衔接。例如，《办法》第五条规定，对法律、法规、国务院决定没有规定查处部门或者查处部门规定不明确的行政许可，统一授权“由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处”；第三，优化了协同共治的关系。《办法》第八条、第九条还从查处部门之间如何协同配合执法，如何利用信息网络平台加强信息共享、以及便利群众举报无证无照经营等方面，建立了具体制度，更好地体现了“监管服务”精神，以及“以市场管市场”、“用市场规制市场”的监管逻辑。

总之，《办法》顺应了商事制度改革需求，充分体现了“放管服”的行政新理念，对转变政府职能，减少政府对市场的不当干预，降低市场主体的市场运行行政成本，促进市场主体的活力和创新能力，都具有积极意义——《办法》用另一法律文本，充分体现了“简政放权”乃民之所望、施政之所向。（北京大学法学院教授 蒋大兴）