十届全国人大常委会第二十三次会议于2006年8月27日通过了《中华人民共和国企业破产法》（以下简称新破产法），这是中国法治进程中具有重要意义的事件。新破产法新在哪里新破产法实现了对破产制度的统一。1986年中国就颁布了破产法，并于1988年正式实施，但它仅仅适用于国有企业，不能完全适应现在经济发展的需要。《民事诉讼法》于1991年增加了“法人破产还债程序”，对非国有企业的破产问题做出规定。此外，最高人民法院先后于1991年和2002年颁布了《关于贯彻实行〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的意见》和《关于审理企业破产案件若干问题的规定》。一些地方，如深圳，也颁布了地方的破产条例。在国有企业的破产进程中，国务院的有关文件同样发挥着重要影响。这样，在中国形成了法律、法规、司法解释、地方条例、中央政策和地方政策多层次的破产制度结构，这些制度之间的规定并不完全一致，有些甚至存在冲突和矛盾，妨碍了统一的破产制度的形成，不利于市场经济的健康发展。新破产法实现了对各种类型企业的一体规范，所有企业在无清偿能力时将适用统一的破产程序，在破产法面前一律平等。新破产法的这种普适性消除了原有破产程序的混乱和复杂，保证了破产过程的可预见性，有助于经济主体形成稳定的预期，从而保证了信贷资源的有效配置和经济的健康成长。相反，在一种混乱的破产制度下，债权人和债务人都难以准确地评价自身面临的风险，也无法为信贷活动确定合理的价格，从而导致信贷活动的无序和金融资源的低效率配置。此外，面对多种破产程序并存的局面，企业有可能进行制度套利，利用制度的漏洞进行寻租活动，导致对经济效率更大的破坏。新破产法体现了对债权人利益的保护。从本质上说，破产法就是保护债权人利益的制度。当债权人向企业提供资金后，他们所面临的最严重的风险，就是企业内部人（经理人员和控股股东）的机会主义行为，从而导致资金无法收回。显然，债权人只有在获得必要的保护手段，从而确信自身的利益可以得到充分的保护后，才会向企业提供资金。破产法就是这样一种保护手段。一旦债务人违约，破产法就将企业的控制权赋予债权人，包括处置抵押资产的权利、清算的权利、重组中的投票权等等。这些权利有效地保护了债权人的利益，可以使他们在债权人违约后最大程度地回收资金。债权人在债务人违约后可以回收的资金越多，他们在正常情况下的贷款愿望就越强，社会的资金成本也越低，由此导致金融市场的发展和经济的迅速增长。根据原破产法的规定，企业被清算时，法院将会组织清算组，其成员主要包括债务人的所有者、主管部门和地方政府，债权人一般很少参与。清算组在清算期间控制企业的资产，做出各项决策。债权人对企业资产没有控制权，对清算组做出的错误决策也无力纠正。债权人在企业重组中的作用同样十分有限。同样，债权人也没有对企业进行重组的权利，重组应当由破产企业的上级主管部门提出。但是主管部门更愿意选择庭外的重组，包括对企业实施兼并或者整体接收。无论清算还是重组，债权人的参与都是十分有限的，他们对破产企业没有实质意义上的控制权。新破产法对债权人的利益进行了有效的保护，所有申报债权的债权人组成债权人会议，债权人会议拥有选任和撤换管理人、通过重整计划、通过破产财产的变价分配方案等权利。在债权人会议的监督下，管理人代表债权人的利益，对债务人企业的营业和财产进行管理。债权人会议从程序上保证了债权人的权利，有助于实现债权人对破产过程的控制，可以有效地保护债权人的利益。管理人制度是新破产法引入的一项重要制度。在破产程序中，法院和债权人会议因时间精力有限，无法承担对债务人企业进行日常管理的任务此外，他们也缺乏必要的知识和技能，难以对债务人财产的清理、保管、估价以及企业未来的再生提出切实可行的方案。引入管理人可以在很大程度上缓解上述问题。管理人可以全程参与破产过程，对债务人企业进行日常管理，并且利用他们的专业知识和技能，提出有针对性的财产分配和重整方案。债权人会议和管理人之间可以实现有利的专业分工，提高破产过程的效率。新破产法强调维护企业职工权益，这一点集中体现在关于清偿顺序的规定上。按照一般的破产程序的规定，清偿顺序为：（1）破产程序的管理费用（包括申请费、律师费和破产财产管理人费用）；（2）具有法定优先权（statutory priority）的索取权（包括税金、租金、未付的工资等）；（3）无担保债权人的索取权；（4）股东。有担保的债权人不在此序列中，他们有权基于担保物优先受偿。具体到中国的实践中，由于法治尚不健全，企业拖欠职工工资等费用的现象比较严重，一旦企业破产，企业职工往往血本无归。在社会保障制度没有到位之前，这些职工的生活可能出现严重问题，成为社会稳定的隐患。如果严格遵循一般的清偿顺序，在企业主要财产被设置担保的情况下，可能会造成职工利益在事实上受到严重损害。为了解决这一问题，新破产法对清偿顺序做出了特殊规定：破产人所欠的职工工资等费用，以无担保的财产优先受偿；不足清偿部分，如果发生在新破产法公布之前，以有担保的财产先于担保权人受偿。这种安排可以视为在债权人利益和职工利益之间的一种平衡。在切实保证职工利益的同时，由于严格规定了条款的适用时间，控制了可能带来的风险，并没有损害破产法保护债权人利益的立法宗旨，是具有现实取向的明智之举。新破产法为企业重整提供了制度基础。作为处置破产企业的基本法律程序之一，重整程序着眼于对破产企业的拯救而非关闭，力图使企业摆脱无力偿债的困境，重新恢复生机和活力。因此现实中的破产法一般会规定清算和重整两种程序，债权人可以通过清算程序淘汰那些没有存活价值的企业，通过重整程序保留那些有存活价值的企业，从而实现资源的有效配置。原破产法尽管也有关于企业重整的条款，但规定过于简单，缺乏可操作性。更重要的是，债权人并没有对企业进行重整的权利，重整由破产企业的上级主管部门提出。但是主管部门更愿意选择庭外的重整，特别是对企业实施兼并。在国务院有关优惠政策的引导下，大量的国有企业实施了兼并，兼并成为企业实现市场退出的重要形式。这种形式的重整是在政府主导下进行的，并不是市场意志的结果，往往会导致低效率的结果。新破产法借鉴国外破产法的经验，从申请和审查、重整期间的营业、重整计划的制定和批准以及重整计划的执行等方面对重整做出了全面的规定。新破产法引入了重整程序，可以将企业的重整纳入法治的轨道，从而确保重整程序的透明性和公正性，避免行政主导下企业重整的一系列弊端。重整程序的引入将有助于保护企业的存续价值，避免价值损失。自然人和金融机构也需要破产法毋庸讳言，新破产法仍有不尽如人意之处，有待进一步的完善。破产法的适用范围有一定的局限。新破产法仅适用于法人企业，没有包括自然人破产，从而削弱了破产法的完整性。将自然人纳入破产法调整范围，是维持市场秩序的需要。大量的经济主体以自然人的身份参与市场活动，形成债权债务关系，当出现不能清偿到期债务的情况，如果没有破产法的规范，债权人势必陷入对债务人财产的争夺。这种争夺过程导致了资源的浪费，不能最大限度地保证债权人资金的回收，同时也会损害债务人的利益，造成极高的社会成本。个人破产制度的缺失最终将会导致个人信用市场的萎缩和社会交易链条的断裂，严重损害经济体系的效率。正是出于这个原因，各国破产法都对个人破产的内容进行了规范，确立了个人破产制度。近年来，各国的个人破产案件的数量不断增加，占全部破产案件的比例持续上升。以美国为例，2000年，美国的破产案件达到130万件，其中个人破产案件120万件，占全部破产案件的95%。我国市场经济的健康发展同样需要个人破产制度，特别是近年来迅速发展的消费贷款业务，对个人破产制度的需求更加迫切。自1999年3月中国人民银行发出《关于开展个人消费信贷的指导意见》以来，消费信贷的发展步入快车道。2000～2005年，消费信贷的年均增长率为31.4%；截至2006年4月末，我国消费信贷余额为22655亿元，比刚刚起步时的1997年末增长了118倍；消费信贷余额占各项贷款余额的比例也由1997 年末的不足0.23% 上升到10.2%。消费信贷的强劲增长，虽然能促进消费，使金融机构增加盈利，但也蕴含着新的风险，有可能影响金融及宏观经济的稳定。在缺乏个人破产制度的情况下，一旦出现经济的衰退，消费者无法偿还银行贷款，必然导致债务清偿混乱，甚至引发金融危机。更严重的是，缺乏个人破产制度实际上是向消费者发出鼓励他们过度负债的信息。消费者无需面临破产带来的严重后果，将会低估过度负债的风险，并乐于以超出自身能力的水平申请贷款。这种过度负债加剧了金融体系的脆弱性，提高了金融危机发生的可能性。市场经济的健康发展需要个人破产制度，新破产法将个人破产排除在外，是令人遗憾的，应当及时加以完善，将个人破产制度引入破产法。此外，金融机构的破产问题也需要进一步明确。新破产法提出了金融机构的破产问题，但并没有做出详细规定，而是授权国务院另行制定实施办法。我国目前并没有完整统一的金融机构破产法律框架，关于金融机构破产的规定分别见诸《中华人民共和国商业银行法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》和《金融机构撤销条例》。对比这些规定可以看出，关于金融机构破产的法律程序存在相互矛盾之处，而且过于简单，缺乏可操作性。一旦金融机构出现问题，它们的命运如何并不清楚，可能被监管机构接管，并通过监管机构的努力摆脱困境，如果监管机构的努力失败，金融机构将最终被宣布破产。金融机构也有可能被行政关闭，或者被撤销。但在接管、关闭和撤销之间并没有清楚的界限，一切取决于监管机构的判断和选择。现行的法律框架也缺乏关于处置方式的细则，在不同的处置方式下监管机构所具有的权力和承担的责任、资产的处理程序、原有合同的效力、债权人和其他利益相关者的地位与作用等方面内容均缺乏规定。这种规则的模糊性，一方面会扩大监管机构的自由裁量权，加剧监管机构的代理问题；另一方面会扰乱金融机构的利益相关者的预期，增加银行经营中的风险和不确定性，降低社会福利。金融改革一直是中国经济改革的重点和难点，改革的最终目的应当是使金融机构成为真正的市场主体，按照市场规则的要求开展经营活动，承担自身经营过程中的风险，在经营失败时遭到市场的淘汰。也就是说，建立有效的金融机构退出机制，应当是金融改革的题中应有之义。为了在中国建立有效的金融机构退出机制，首先需要首先制定专门的金融机构破产程序，统一金融机构破产的法律架构，从而使金融机构的市场退出有序、规范地依法进行，最大限度地减低社会成本，保证社会经济的稳定发展。法律还应该确立独立的金融机构破产处置主体，这样可以避免来自利益集团的压力，保证破产的处置以经济效率为着眼点，同时也符合专业化的要求。对破产处置机构应当赋予充分的权力，以减少交易成本，降低价值损失，还要对破产处置机构的权力进行有效的约束，以降低代理成本.