在我国日常经济交易活动中，支票作为一种最常用的非现金支付工具，在交易结算体系中占有举足轻重的地位。2005年，中国人民银行有关负责人曾表示当时支票的使用量占同城结算笔数的70％左右。[1]而有关统计数据表明，“2005年度我国共签发支票约18亿笔，金额约350万亿元。”[2]特别是随着2007年6月全国支票影像交换系统的正式推广运行，支票实现了在全国范围内的流通使用，支票的使用比例与结算金额更是大幅增长，“2008年支票占全部票据业务笔数和金额的97.5％和93％。”[3]但是作者单位：山东大学法学院。本文为山东省社会科学规划研究项目（08CFXJ01）成果。随着支票这一支付工具在方便商品交易、加速资金流转方面的作用日益显著，与支票结算有关的经济纠纷和经济犯罪案件也急剧增加，特别是为法律所严格禁止的空头支票签发行为屡禁不绝，并呈快速上升趋势，其不仅严重破坏了票据的信用，直接损害持票人利益，而且极大地影响了金融结算秩序的稳定，严重阻碍了票据市场的发展与金融环境的完善。
　　根据我国《票据法》第87条及中国人民银行《支付结算办法》第122条的规定，所谓空头支票，“是指出票人违反与付款银行（即开户银行）之间的账户资金关系，签发没有资金保证或超出其账户内资金余额的支票。”[4]实务中，判断出票人是否有足额资金支付其所签发的支票，并不以支票的签发时间为依据，而是以支票提示付款的时间为准，即“判断是否成为空头支票，应当以付款当时出票人签发的支票金额是否超过其支票存款金额为标准”。[5]也就是说，当持票人向银行提示支票请求付款时，出票人账户内没有足够的资金支付其所签发的支票，该支票即为空头支票。
　　基于各种原因，经济生活中签发空头支票的行为普遍存在。虽然我国相关法律法规及司法解释均明文禁止签发空头支票，并规定了签发空头支票者应负的刑事责任与民事责任，[6]中国人民银行在2005年还专门下发了《关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》（以下简称《处罚通知》），但签发空头支票的行为依然没有得到有效遏制。据中国人民银行济南分行的统计，“截至2006年10月末，人民银行济南分行营业管理部共对180家签发空头支票的企业累计作出空头支票处罚决定书289份，罚款78.29万元。”[7] 2007年1月到11月，“人民银行济南分行营业管理部共受理金融机构空头支票报告623份，对签发空头支票的企业和个人进行了行政处罚。有部分被处罚人采取变更开户银行等手段拒绝缴纳罚款，甚至出现再次或者多次签发空头支票的违法行为。”[8]2008年，人民银行系统对签发空头支票行为依法实施处罚达13.66万笔。[9]由此可见，当事人在经济活动中签发空头支票的行为确已呈泛滥之势。而要有效遏制空头支票的签发行为，就必须深入分析并准确把握空头支票的形成原因。
　　一、空头支票的成因分析
　　空头支票的形成具有广泛而复杂的原因，有出票人自身的主观因素，也有社会信用环境欠佳的客观因素；有金融机构管理不规范的制度原因，更有法律规定欠完善的法律原因。
　　（一）现行法律规定存在的问题
　　长期以来，我国法律对空头支票的规定是十分明确的。《票据法》第87条明确规定禁止签发空头支票，其第102条还规定了对签发空头支票骗取财物的行为应当依法追究刑事责任，第106条规定给他人造成损失的应当承担民事责任。中国人民银行在《支付结算办法》和《票据管理实施办法》中对此进行了更加具体的规定。《支付结算办法》不仅在第122条明文禁止签发空头支票，更在其第125条规定了签发空头支票的法律后果：“出票人签发空头支票……银行应予以退票，并按票面金额处以百分之五但不低于1千元的罚款；持票人有权要求出票人赔偿支票金额2％的赔偿金，对屡次签发的，银行应停止其签发支票。’，《票据管理实施办法》第31条进一步明确规定：“签发空头支票……不以骗取财物为目的的，由中国人民银行处以票面金额5％但不低于1000元的罚款；持票人有权要求出票人赔偿支票金额2％的赔偿金。”最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第73条规定了签发空头支票的民事责任：“因出票人签发空头支票……给他人造成损失的，支票的出票人和背书人应当依法承担民事责任。”我国《刑法》第194条则规定了签发空头支票的具体刑事责任。中国人民银行的《处罚通知》明确中国人民银行及其分支机构有权依据《票据管理实施办法》第31条规定的处罚标准对签发空头支票的行为进行处罚，并明确了处罚的程序及监督管理的相关内容。
　　虽然上述法律法规和规章制度明确规定了签发空头支票行为所应负的行政责任、民事责任乃至刑事责任，但实践中签发空头支票的行为依然猖獗，无疑也与上述法律规范中存在的不足具有密切关系。
　　1.《票据法》有关签发空头支票行为所负法律责任的规定过于原则。虽然《票据法》明文禁止签发空头支票，并规定签发空头支票要承担民事责任直至刑事责任，但由于没有相应的法律法规与司法解释对其作进一步的具体规定，以致难以发挥对空头支票签发行为的遏制作用。而现实生活中，空头支票的签发有着极为复杂的原因，绝不是靠一两个仅具有宣示性作用的法律条款就能解决问题。
　　首先，票据法有关支票信用的规定不足。依据《票据法》规定，我国的支票既不允许保证也不允许保付。所谓票据保证，“是指票据债务人以外的第三人为担保票据债务的履行，以负担同一内容的汇票债务为目的而施行的一种附属票据行为。”[10]所谓票据保付，“就是支票付款人在支票上记载‘保付’等同义字样并签名，以承担绝对付款责任的票据行为。”[11]在我国，票据保证只存在于汇票与本票制度中，但支票上不存在保证行为；[12]《票据法》也不承认保付支票。[13]而无论英美法系国家还是大陆法系国家均有实质意义上的支票保证，其中英美法系国家法律未专设保证条文，但均规定“凡未以发票人或承兑人地位签名者，对于善意执票人应负背书人之义务。然大陆法系各国之票据法除背书外，通常均另有保证一章，规定票据之付款，得由保证人为其担保”。[14]至于支票保付制度，其产生于美国，后被许多国家采纳，“日内瓦法系和我国《票据法》对此未作规定，英美法系和我国台湾地区则承认保付支票。”[15]可见，两大法系的票据立法或是承认支票保证，或是承认支票保付，而我国现行立法却与其他国家和地区不同，既不承认支票的保证，又不承认支票的保付，使得支票与汇票、本票相比，其信用明显存在“先天”不足，在客观上为空头支票签发行为的存在埋下了隐患。
　　其次，《票据法》禁止支票部分付款的规定不合理。《票据法》第54条明确规定，付款人必须在付款当日“足额”付款，这与其他国家普遍承认票据部分付款的通行做法明显不同。因其不承认支票的部分付款，客观上造成了空头支票数量的增加。实践中，付款人必须就支票全部票面金额付款，否则即为拒绝付款，即使出票人的支票账户能够支付支票金额的99％，在理论上仍然属于空头支票。这一规定使票据付款人的付款审查以及持票人对前手的追索趋于简单化，却在一定程度上阻碍了支票的流通。无论支票账户金额欠缺多少，付款人都只能选择全部付款或全部拒绝付款，导致了空头支票的增加。
　　2．中国人民银行的《处罚通知》存在不足。其虽明确了对空头支票的处罚主体、处罚标准与处罚程序，在实践中起到一定的积极作用，但因自身所存在的一系列问题，导致了执行过程中的诸多难题。
　　首先，处罚标准欠缺灵活性。《处罚通知》规定对签发空头支票的行为不作任何区分，统一“处以票面金额5％但不低于1000元的罚款，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3％加处罚款”。如前所述，签发空头支票的原因非常复杂，如因开户行处理失误导致空头支票、因出票人账户被有权机关扣划导致空头支票、因出票人自身权利受到侵害等不可抗力因素导致空头支票、出票人因失误而导致其签发的用于实现同账户间转账的支票成为空头支票时，按人民银行规定一律不问原因加以处罚显然有失妥当。虽然被处罚的当事人可以通过复议程序寻求解决，但无疑增加了手续和成本，造成了不必要的麻烦。《处罚通知》不区分这些缘由而规定的统一处罚标准由于缺乏弹性导致其实际执行的困难；而一旦被处罚人不及时接受处罚，其所产生的高额滞纳金又使得后续执行工作变得更加困难。
　　其次，处罚措施难以落实。《处罚通知》规定的处罚措施有三种：罚款、加处滞纳金，以及不能及时缴纳罚款或者滞纳金时，基层人民银行停止其签发支票或者申请人民法院强制执行。实践中人民银行一般不会申请人民法院进行强制执行，而是采取停止继续签发支票的方式对当事人进行处罚。但是我国现行的财务制度决定了被停止签发支票的当事人不仅可以通过银行汇票、银行本票、委托收款等其他结算方式办理支付结算业务，而且也可能另行开户继续签发支票。所以停止签发支票的处罚方式的效果同样不理想。
　　再次，《处罚通知》规定的行政处罚手续极为繁琐。从出票人开户银行向人民银行报送《报告书》到人民银行收到《报告书》后立案，至下发《处罚告知书》、收到《送达回证》，再到下达《处罚决定书》，加上需要听证的，正常情况下最少也要五六道手续，如果被处罚的当事人不予配合则时间会更长，基层人民银行为此要付出大量人力与物力，因而实践中普遍缺乏实施处罚的积极性。
　　最后，《处罚通知》缺乏对出票人开户银行的处罚规定。实践中许多商业银行为稳定存款和客户，对签发空头支票的出票人姑息迁就，对其签发的空头支票往往以其他理由作退票处理，不积极如实地向人民银行报告，纵容和包庇开户人签发空头支票。而人民银行的《处罚通知》对开户银行违规不报行为的处罚规定只是责令其纠正，“逾期不改正情节严重的，可建议出票人开户银行或其上级行按照规定对出票人开户银行的高级管理人员及直接责任人给予纪律处分。”可见，开户银行只需纠正其不报或漏报空头支票的行为，而不需为此承担任何经济责任，纠正错误行为本来就不属于承担责任的范畴。另外，有时空头支票就是因为出票人开户银行的原因导致的，如因为出票人开户银行在办理结算业务中的差错使出票人的应收款项不能及时人账或者因为开户银行账务处理错误造成出票人签发的支票成为空头支票，此时按《处罚通知》的规定，仍然只处罚出票人而不处罚其开户银行，开户银行只需纠正错误即可，这一处罚规定显然难谓公允，更难以服人。
　　（二）出票人自身票据业务素质不高
　　空头支票屡禁不止，与出票人对票据法律法规及结算知识缺乏了解、法制与信用观念淡薄具有直接的关系，特别是一些企业财务人员工作责任心不强，违反财务操作制度，对空头支票的危害性认识不足。例如企业内部支票管理制度不健全，财务人员对自己账户金额掌握不准确，不登记或不及时登记银行存款账，与银行对账不及时，不能实时掌握自己账户余额的变动情况，未根据自己账户存款余额开立支票；甚至有的企业财务人员随意将盖好章的支票交给业务人员随身携带外出采购；企事业单位多头开户或母子公司共用财务人员导致开立空头支票；多头开户导致账户较多、资金分散，财务人员将不同账户混淆等，都是导致空头支票的常见原因。
　　在现实生活中，甚至有少数出票人恶意签发空头支票，骗取销货单位发货，无偿占用他人资金，或不以付款为目的，开立空头支票只是为了暂时减缓自身还债的资金压力，如建筑企业为应付材料供应商催款而开立空头支票的情形即是例证。
　　（三）银行经营管理水平有待提高
　　如前所述，有些商业银行经营管理理念存在问题，片面强调“存款立行”，一味关注本行客户与存款的数量，对签发空头支票、套取银行信用的出票人简单退票了事，不按规定上报处罚，客观上助长了签发空头支票的行为。同时，银行在自身业务管理中还存在某些不足，导致在办理支付结算业务过程中出现差错，致使出票人应收款项不能及时入账或扣款后不能及时发送通知到开户单位，造成出票人财务无法与银行账户保持一致，导致空头支票的产生。此外，商业银行出于人员及成本等方面的考虑，不能积极主动地协助人民银行向当事人送达相关《行政处罚意见告知书》及《行政处罚意见决定书》，大多数情况下只是电话通知其到银行领取，导致送达迟延，进而引发滞纳金的产生。
　　二、防范空头支票的对策建议
　　治理空头支票泛滥现象绝不是银行或支票出票人单方面的事情，而是一个涉及完善现行立法、优化社会信用环境、加强企业经营管理、强化公众法律意识与观念等多方面的复杂的系统工程。
　　（一）完善现行立法的规定
　　1．增加支票保付制度的规定。如前所述，我国《票据法》既无支票保证的规定，又无支票保付的规定。中国人民银行、中国工商银行和中国农业银行在1986年曾联合发布《同城保付支票结算试行办法》，对保付支票进行了比较系统的规定，但该办法被1988年中国人民银行颁发的《银行结算办法》予以废止。究其原因，“我们始终对支票存在一个认识上的误区，总以为支票流通时间过短，保证和保付没有必要。”[16]而事实上，《票据法》所规定的支票的10天付款提示期限，并不等于支票的有效期限，支票的有效期限要远远长于其10天的付款提示期限。[17]
　　两大法系票据立法或者承认支票保证，如《日内瓦统一支票法》、《日本票据法》、《英国票据法》等；或者承认支票保付，如《美国统一商法典》；当然更有同时规定支票保证与保付的情形，如我国台湾地区“票据法”。我国《票据法》应当增加关于支票保付的规定，只要开户银行作为支票的付款人在支票上进行了“保付”字样的记载，支票到期时其就负有绝对的付款责任，如此可以有效避免出票人因偶尔的资金周转困难导致空头支票的产生 。同时，出票人作为最终的义务主体，为避免签发空头支票给自己带来不必要的经济损失，其主观上也会注意避免签发空头支票。更重要的是，这将为一些地方商业银行签发保付支票的实践[18]提供直接的法律依据。
　　2．承认支票部分付款制度。世界上许多国家的票据立法及有关国际公约均承认票据部分付款的效力。例如，《日内瓦统一汇票本票法》第39条第2款明确规定：“持票人不得拒绝部分付款。”《德国票据法》第39条第2款、《日本票据法》第39条第2款、《法国商法典》第136条第2款及我国台湾地区“票据法”第73条均有相同规定。因此，笔者建议对我国《票据法》第54条有关付款人必须足额付款的规定进行修改，明确票据部分付款的效力。因为付款人部分付款并不损害其他票据债务人的利益，同时又有利于持票人票据权利的实现。实践中因为出票人账户仅差几元钱而导致数十万元面额支票成为空头支票的事例并不罕见，而允许部分付款，无疑可以更有效地解决这一问题，更好地保护持票人的利益。
　　3．细化和完善《处罚通知》的规定。首先，应改变现行处罚标准“一刀切”的做法。由于对空头支票签发者进行处罚并不是最终目的，重要的是通过处罚提高社会守法意识，防范金融风险，培养社会信用，维护正常的票据流通秩序。因此，应当区分空头支票签发者的不同情况，给予不同额度的处罚或减免处罚。对于出票人第一次签发空头支票、数额较小或情节轻微未造成严重后果，或出票人在银行退票后能及时补足票款尚未造成严重后果，或因出票人开户银行业务处理失误导致空头支票，或因出票人银行账户被有权机关冻结或扣划导致空头支票，或因出票人被抢、被盗、被冒领及其他不可抗力因素导致空头支票等情形，均可考虑给予口头或书面告诫，免予行政处罚。如果出票人虽不是第一次签发空头支票，但一年内不超过三次签发空头支票且在银行退票后能主动及时支付票款，则可以考虑适当减轻处罚。不同的处罚标准不仅显示了灵活与公平，而且更有利于实际执行。
　　其次，加大对出票人开户银行的处罚力度。目前的《处罚通知》只要求开户银行发现空头支票后如实填写《空头支票报告书》上报人民银行，并未规定其不报或漏报的法律责任。建议增加对出票人开户银行的相应制裁措施，由人民银行对违规不报或漏报的出票人开户银行予以一定比例的罚款，以更好地维护对签发空头支票行为行政处罚的严肃性。
　　最后，增加对异地使用的空头支票的处罚规定。按《处罚通知》规定，出票人签发空头支票的行为，由出票人所在地人民银行实施处罚。在支票异地使用时，一方面，持票人或其开户银行发现空头支票时只能向当地人民银行报告，而当地人民银行并无权对异地出票人实施行政处罚，只能逐级上报，这不仅增加了处罚的成本和难度，而且处罚的及时性和有效性也大打折扣；另一方面，支票异地使用时，出票人所在地的人民银行也无法对空头支票实施有效的监控与处罚，因为持票人及其开户银行与出票人及其开户银行并不在同一票据交换区域，而且出票人开户银行对出票人签发的空头支票进行退票时是通过小额支付系统办理的，人民银行基本上无法对退票原因进行监控，导致出票人开户银行出于自身利益或开户人利益的考虑，以其他理由退票，而对出票人签发空头支票的行为瞒而不报，使得人民银行对空头支票签发行为无从发现和处罚。笔者建议建立人民银行各分支机构之间的信息共享机制，支票持票人及其开户银行发现异地签发空头支票的行为，只需向当地人民银行报告，当持票人所在地人民银行受理报告后，出票人所在地人民银行可以通过信息共享机制即时获悉，从而及时予以处罚。
　　（二）完善相关配套规定
　　1．优化社会信用环境。中国人民银行的《处罚通知》中规定：“中国人民银行分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行应建立签发空头支票‘黑名单’制度，并将有关违规信息定期向同一票据交换区域内的银行进行通报。”但笔者认为这一做法在实践中的威慑力有限。根据中国人民银行济南分行2007年实施的《济南市存款人签发空头支票信息纳入企业信用信息基础数据库管理办法》，企业因签发空头支票而受到人民银行处罚时，其在收到人民银行下达的行政处罚决定书后逾期不缴纳罚款且超过3个月的行政诉讼时效期间，征信部门有权将该企业因签发空头支票受处罚的信息加载到企业信用信息数据库。这一措施无疑加强了社会对企业签发空头支票行为的监督，提高了企业签发空头支票的成本，对促进社会诚信体系建设具有重要意义，其做法值得借鉴。据报道，2007年底，“济南市128家签发空头支票的存款人信息被纳入企业信用信息基础数据库以后，部分签发空头支票并逾期不缴纳罚款的企业立即主动缴清了罚款及滞纳金。”[19]济南市的空头支票行政处罚案件从2007年的740件下降到2009年的294件，分别比2008年和2007年下降57.87％和60％。[20]因此，应积极加快建立全国统一的社会征信体系，对企业及个人的信用进行有序、有效的管理，并通过社会舆论的宣传和导向作用，大幅提高全民的信用意识，以真正充分体现信用的价值，促进社会信用体系的完善。
　　2．提高企业的财务管理水平，改进银行的经营管理理念。从企业出票人的角度而言，应当大力提高企业财务人员的法律观念与业务素质，确保财务人员全面准确地了解我国票据法律法规及财经纪律规定，严格按照相关规程操作和办理票据业务。从金融机构角度而言，商业银行应当树立先进的经营理念和企业社会责任理念，对签发空头支票的出票人不姑息迁就，积极上报并协助人民银行进行处罚；同时更应完善银行内部管理，提高临柜人员的业务能力，认真履行各项职责，减少业务差错，杜绝因银行经营管理上存在的原因导致空头支票的出现。
　　综上所述，支票作为交易活动中最重要的非现金支付工具，对我国的经济生活发挥着积极的作用。不断完善现行法律规定，创建良好的信用环境，强化金融机构与企业的自律管理意识，都是杜绝空头支票、确保支票作用正常发挥的不可或缺的环节。


【注释】
[1]参见刘薇：《开空头支票受行政处罚》, http: //finance. sins. com. cn/roll/20050524/000379711. shtml, 2011年3月24日访问。
[2]郑申：《票据影像化从单调走向多彩世界》，《金融时报》2007年3月17日。
[3]《中国支付体系发展报告（2008）》，中国人民银行2009年4月3日发布。
[4]董安生主编：《票据法》，中国人民大学出版社2000年版，第208页。
[5]邢海宝：《票据法》，中国人民大学出版社2003年版，第324页。
[6]参见《票据法》第87条、《支付结算办法》第122条、《票据管理实施办法》第125条及第149条、最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第73条。
[7]中国人民银行济南分行办公室：《信息》第446期，第1页（2006年11月）。
[8]温越：《空头支票处罚信息纳入企业征信系统效果显著》，《齐鲁晚报》2007年12月24日。
[9]同前注[3]。
[10]柳经纬主编：《票据法》，厦门大学出版社2004年版，第166页。
[11]王小能：《票据法教程》，北京大学出版社2001年版，第362页。
[12]参见刘心稳：《票据法》，中国政法大学出版社2008年版，第237页。
[13]同前注[11]，王小能书，第353页。
[14]梁宇贤：《票据法新论》，中国人民大学出版社2002年版，第172页。
[15]同前注[11]，王小能书，第337页。
[16]郑孟状等：《支票法论》，中国人民公安大学出版社2000年版，第162页。
[17]《票据法》第17条规定，持票人对支票出票人的权利，自出票日起6个月内不行使而消灭。
[18]杭州、湖南、吉林、温州等多地的商业银行均可签发保付支票。参见唐智飞：《推广保付支票的难点和对策》，《金融经济（学术版）》2008年第11期。
[19]同前注[8]，温越文。
[20]参见周芳、李春英：《企业开空头支票将被列进征信“黑名单”》，《济南日报》2010年3月16日。