域外农业保险立法始于20世纪初，并在第二次世界大战后取得了重大进展。这些立法在理念与制度 设计等方面既有许多共同点又各具鲜明特色，并对各相关国家农业保险的发展产生过或正在产生不同程 度的积极影响。而我国有关农业保险的法律、法规、规章迄今仍未出台，这严重制约了我国农业保险的进 一步发展。包括今年西南大旱在内的连年气象巨灾更加凸显了农业保险立法的紧迫性。®因此，研宄域外 农业保险立法的背景与实施效果，借鉴其成功的经验，对我国的农业保险立法具有重要启示意义。
　　一、域外农业保险立法的背景与实施效果
　　美国、法国、德国和日本等国的农业保险立法在世界范围内较具代表性。这些国家的农业保险立法具 有各自独特的历史背景，对经济、社会生活所产生的影响也各不相同。
　　(1) 美国
　　鉴于农业在国民经济中居最重要地位，19世纪末20世纪初美国政府全面参与经济事务以后，其对农 业经济的干预远远超过对国民经济其他部门的干预。®而此时一些私人保险公司开展的农作物保险业务 均告失败(农作物雹灾险除外）于是，在1922年，美国联邦政府决定将农作物保险作为政府支持农业的 政策工具，在财政部设立了农业灾害保险部，将农业灾害保险立项并组成专门委员会进行调研，但这一在 全国范围内推行农作物保险的计划因当年农业不景气而被搁置。20世纪30年代中期的大旱使美国农业 遭受巨大损失，银行纷纷取消农场抵押品赎取权，许多农场破产，因此，为受灾农场主提供保护的问题再度 引起社会的关注。®于是，罗斯福总统授权跨部门委员会对政府举办农作物保险的可行性进行研宄。同 时，农业部还利用管理农产品价格所积累的资料，对政府设立农作物保险公司的建议进行了研宄。在这些 论证的基础上，1938年作为《农业调整法》第5章的《联邦农作物保险法》获国会通过并在全国施行。该法
　　基金项目：国家社会科学基金资助项目（06BFX033)
　　的实施虽然直接推动了农业保险试点工作，但其总体影响不大，并未使农业保险在全国范围内广泛开展 起来。
　　美国国会于1980年对(〈联邦农作物保险法》进行了修订。根据修订后的法律，政府决定在前40余年 试验的基础上，在全国范围内全面推广农作物保险。在该法的推动下，20世纪80年代美国农作物保险有 了较大发展，加入农作物保险的州、县分别由1980年的39个和4 632个増加到1990年的50个和21 354 个，承保的作物种类由30种増加到51种，农户的参保率由1980年的9.6%上升到1988年的22.9%实 际投保面积由1980年的2 627万多英亩増加到1990年的1.01亿英亩(约占可保面积的40%)。但是，该 法的实施并未完全达到预期目的，主要表现为农户的参保率(投保农户占可保农户的比率）比预定的50% 的目标还有不小差距，在经营上也存在精算不平衡问题。®
　　针对1980年以后全面推广农作物保险过程中出现的问题，国会经过连续数年的辩论，终于在1994年 通过了《联邦农作物保险改革法〉。该法出台后，由于低保障水平保险产品的推出、与福利政策相联系的附 限制条件的自愿投保(实质上是强制投保)原则的实行以及保费补贴标准的提高，农作物保险的参保率(投 保面积占可保面积的比率)从前一年的38 %骤升至85 %,投保作物面积达2.2亿英亩。由此可见，该法的 实施使农作物保险最终取代灾害救济成为农业灾害补偿的主要制度。
　　为进一步巩固农作物保险改革的成果，美国于2000年颁布《农业风险保障法》，大幅提高农作物保险 的保费补贴标准（如选择75%产量保障水平的保单，保费补贴率由1994年法律规定的24%提高到 55%)，允许购买多年性保单的农户提高其产量保障水平，进一步鼓励农作物保险新产品的开发。该法的 实施使农作物保险的良好发展势头得以保持下来。例如，在2006年，农业风险管理局通过私营保险部门 的农业保险给农户大约370种农产品提供了近499亿美元的支持，覆盖了美国可保地区几乎80%的主要 农作物。®
　　(2) 法国
　　法国是一个自然灾害濒发的国家，因风暴、干旱等原因造成的直接经济损失年均在20亿法郎以上。 但在第二次世界大战之前，法国长期实行小农土地所有制，农业经营非常分散，农业人口众多。这种国情 比较适合农业互助合作保险的发展。早在1840年，伊泽省的一个村镇的几家农户为了联合起来对付火 灾，率先成立了农业互助保险社。此后，法国各地都相继成立了此类互助保险社，保险范围逐渐扩大到农 业生产的各个方面。法国政府也逐渐认识到农业互助保险的好处，开始以法律形式对其予以保障。1900 年，法国颁布《农业互助保险法》，界定了农业互助保险社的法律地位、权益和风险责任范围。®该法不但为 法国农业保险的发展奠定了法律基础，而且首开世界范围内农业保险立法的先河。在该法的有力推动下， 农业互助保险得到了蓬勃发展。农业互助保险的扩张导致了几年以后大区相互保险公司和相互保险总公 司的创立。从1900年到1936年，在不到40年的时间里，有4万家以上的相互保险公司成立。农业相互 保险公司主要为农业提供牲畜死亡、火灾、冰雹和意外事故等风险的保险保障政府负责对商业保险所无 法承保的巨灾风险进行必要干预。®
　　为了加大对农业保险的干预和支持力度，法国相继颁布了一系列法律。1960年颁布《农业指导法〉>， 对农业保险的经营与发展作出了较为明确的规定；1964年颁布《农业灾害法》，建立了国家农业灾害保证 基金，扩大了农业保险公司的经营范围；1976年编纂《保险法典》，对农业互助保险进行了较为详细的规 定;1982年制定《农业保险法》，明确规定了农业保险项目、保险责任、再保险、保险费率、理赔计算等须由 法律或法规确定，并对关系到国计民生的主要农作物(水稻、小麦、大麦、果树等）和主要饲养动物(牛、羊、 马、猪、蚕等)实行强制保险。显然，这些法律的出台极大地促进了法国农业保险的发展，并有力地推动了 法国农业的现代化。
　　随着时代的进步和农村经济社会的变化，法国农业保险的市场环境呈现出若干新特征:一是农业生产 经营向专业化和集约化发展;二是农民从农业生产领域向农产品加工和商业流通领域发展;三是农民从农 村流向城市，农业人口锐减;四是农民逐步老龄化;五是新一代农民受教育程度提高，他们的观念发生了一 些根本变化。以上这些因素导致法国农业保险市场逐渐走向饱和。面对这些变化，法国政府在2006年推 出新的农业指导法案，并采取了一系列措施，目的在于使农业保险更加市场化和减少对政府补贴的依赖。 例如，主要农作物遭遇自然灾害不再由国家农业灾害保证基金负责赔偿，而是由保险公司赔付；国家推出 新的多险种、多品种的保险产品，并由政府给予财政支持;取消《农业互助保险法》中对互助保险机构的税 收优惠政策等，成立农业保险全国委员会，负责协调政府、农业就业人员和保险公司之间的关系。®由此可 见，法国农业保险己逐渐进入一个新的调整期。
　　(3) 德国
　　德国早在18世纪就开办了农作物雹灾保险。® 19世纪德国进行了产业革命。产业革命带动了都市产 业的发展，随之而来的是对农产品的需求増加，这导致了农产品价格的上升。日益走高的农产品价格推动 农场主扩大农场生产规模，促使农场经营由粗放式经营走向集约化经营。而气象灾害特别是雹灾给农作 物集约化经营所带来的影响要比粗放经营大得多。加之当时德国农业经济学界也认为，在农作物保险中， 只有雹灾险才是切实可行的。®因此，上述经济、自然和理论方面的原因促使德国雹灾保险得到了进一步 发展。此外，从自然条件来看，德国雨量充沛，日照少，山地和沼泽地多，不利于耕作，发展畜牧业是提高能 量转换率的最佳选择。但是，饲养奶牛、肉牛、马等牲畜经常面临着各种动物疫病或意外事故的风险。为 分散农场主从事畜牧业生产所面临的风险，畜牧业保险也从19世纪开始兴盛起来。农作物雹灾保险和畜 牧业保险的发展最终导致了德国农业保险法律制度的建立。1908年颁布的《德国保险合同法》第2章的 第3、4节分别对雹灾保险和家畜保险作出了专门规定，以法律形式正式确立了政府诱导型的农业保险 模式。
　　该法的实施效果显著。到20世纪70年代初，德国的农作物雹灾保险单己有50万份，保费收入高达 9 800万马克，赔款8 200万马克，赔付率为84 % 1978年，德国的农作物承保面积己有360万公顷，保险 金额为100亿马克。1此外，德国的畜牧业己十分发达，畜牧业产值占农业产值的60%以上。2这与家畜保 险法律制度的成功实施是分不开的。
　　一个世纪以来，德国农业保险法律制度伴随着《德国保险合同法》的修改而经过多次修改。尤其是在 1994年欧盟保险市场一体化时，《德国保险合同法》添加了强制性的消费者保护条款。但是，《德国保险合 同法》中的很多法条己经同现实情况不相适应，其中一些甚至被法院判决修改得同书面意思完全相反，因 此德国保险法学界和实务界均认为该法案急需修订。为此，德国在2000年成立了《德国保险合同法》改革 委员会，成员包括保险法专家及各方利益代表。此后，欧盟在2002年颁布了两个对保险业至关重要的指 令一《异地直销指令》和《保险中介人指令》。为了能将欧盟指令及时转变为德国国内法，《德国保险合同 法》改革委员会迅速开始了工作。2006年10月，经德国联邦政府审订后的《德国保险合同法（草案)》公 布，并提交给联邦议会审议。修订后的《德国保险合同法》于2008年1月1日生效。新法案完全取消了雹 灾保险和动物保险的条款，因为这些条款被认为是100年以前形成的，现己失去了实际意义。3不过，从学 界和业界的反应来看，新《德国保险合同法》未来的实施效果宄竟如何目前还无法得出一个明确结论。1
　　(四） 日本
　　日本农业最初实行地主和佃农并存的封建经济形式。明治维新后，日本走上资本主义道路，但封建地 主经济在农村中仍占统治地位。由于农会的出现和影响，日本政府的德国顾问保罗■迈耶特于1888年向 日本农业部门和政治家提出的关于建立与农业信贷相联系的农业保险计划、减轻佃农因自然灾害和沉重 的地租负担导致的贫困的建议，开始产生影响。5第一次世界大战后，佃农和地主在减租问题上的矛盾十 分尖锐。为了缓和此矛盾，在1922年，日本议会提出了一个为佃农遭遇灾害时提供保险的(〈佃农农场保险 计划法案》，作为解决佃农减租问题的措施，但没有成为正式法律。6日本政府也从1927年起组织力量对 农业特别是农作物灾害与损失评估问题进行了长达10年的调研，广泛搜集实施农业保险所必需的统计资 料。在此期间，农会亦多次要求政府迅速实施农作物保险，以减少其成员在灾年的负债。1929年政府曾 设想通过单纯的商业保险来解决家畜的灾害补偿问题，遂先行制定了《家畜保险法》。由于该法并未对政 府在农业保险中的角色定位作出规定，因此其实施效果大打折扣，养殖业保险还是难以广泛开展起来。20 世纪30年代以后，随着日本对外侵略战争的不断扩大，近代日本开始进入战时体制，为此需要利用农业保 险政策稳定粮食生产体制和农村社会秩序。于是，在军部控制下的议会于1938年制定所谓《国家总动员 法》的同时，通过了作为该国经济政治战略组成部分的《农业保险法》。该法自次年实施后，起初主要是在 全国范围内对水稻、小麦和桑树实行保险，政府对这些农作物给予约占保费15%的补贴。不过，由于财政 支持力度不大，该法也未对农业保险经营模式作出合理选择再加上不断扩大的战争对农业的巨大破坏， 故该法实施效果仍十分有限。
　　第二次世界大战战败后的日本是严重缺粮国之一，1945年大米产量只有580万吨，农业基础薄弱，农 民生产生活情绪不稳定。7从1946年开始，日本政府不得不在全国农村实行土地改革、土壤改良和组建农 民组织，彻底废除地主制度，使绝大部分地主和佃农转变为自耕农，以便调动农民的生产积极性，迅速恢复 在战争中遭受重创的农业经济，保证粮食自给和稳定粮价。但是，佃农成为自耕农后就要独立承担经营风 险，而频繁的自然灾害很可能使刚刚获得土地的小农重新失去土地。这直接导致在农村特别是气候条件 恶劣的东北和北海道地区，农民为了回避风险不愿种植市场上十分短缺的稻子。于是，为有效分散农业风 险，日本议会在1947年将《国家总动员法》和《农业保险法》两法合并，并加以修正，颁布了适用于种、养两 业保险的《农业灾害补偿法》。此后，为适应农业保险发展的需要，日本议会在1957年至2003年对农业保 险法律制度进行了七次修订。
　　由于《农业灾害补偿法》对农业保险制度进行了重新调整，扩大了保险业务范围，増加了农作物保险和 牲畜保险的种类，还増加了冻害和病虫保险等险种，并将农作物保险保费补贴率由15%増加到50%以 上，®因此该法实施60多年来，日本农业保险一直得到稳健发展。目前，日本农业保险面积占总耕地面积 的比例己高达90%左右。1这对稳定农民收入、増加农民福利、改善农民贷款条件、提高全国粮食产量产生 了十分积极的影响。2
　　二、域外农业保险立法的特征比较
　　通过对域外农业保险立法的剖析，笔者发现，它们既有共同特征，又有各自不同的个性特征，现分述 如下。
　　(1) 共同特征
　　1. 政府在农业保险立法中的作用至关重要。无论是实行总统制还是议会制，相关国家的政府在农业 保险立法中都扮演着关键角色。这是因为，20世纪的立法在政治上己变得太过复杂，以至于立法机构己 无力有效地独立完成立法工作。立法的主要工作必须而且也正越来越被行政机关的三“院”即官僚、政府 和总统完成。1而农业保险立法恰恰涉及投保农户、农业保险人、农业保险中介人、相关金融机构、政府等 之间纷繁复杂的利益关系，若缺乏政府的强力参与，立法机关则无法独自担当此类立法的重任。
　　具体来说，政府的重要作用可区分为两种情况:一种是由政府直接进行立法，2另一种是在政府大力 推动下由议会进行立法。进行农业保险立法的多数国家采取后一种做法。尤以美国表现最为典型。在 19世纪20— 30年代，美国联邦政府两度成立专门委员会对举办政策性农作物保险计划的可行性进行调 研，大量搜集农作物保险历史数据资料，为议会进行农作物保险立法提供了有力的理论支持和技术支持。
　　2. 强调立法合目的性与合规律性的统一。在马克思主义创始人看来，合目的性、合规律性的活动是现 实的人的特性和本质。3农业保险立法作为20世纪以来人类在上层建筑领域里的一种高级立法活动，它 的缘起和发展是被人类相关社会活动合力所左右的。这种“合力”实际上就是一个国家各类农业保险行为 主体的价值取向在农业保险活动中的力量综合，也是一种主体间、主客体间合理的、和谐的价值建构。这 一价值建构过程是一个永恒的既显现出目的性又呈现出规律性的矛盾运动过程。其中，合目的性要求表 现为，一个国家的农业保险立法必然为一定的经济和社会发展服务，即有利于稳定农业经济并进而夯实整 个国民经济的基础，有利于増进农民福利及整个国民福利，有利于促进农村稳定乃至整个社会稳定。合规 律性要求表现为，农业保险立法须统筹兼顾，正确反映农业保险产生、发展和变化的规律。为此，在一国初 次进行农业保险立法之前，往往需要积累一定的农业保险实践经验，并进行较充分的理论准备;在立法过 程中，则需要注重立法的民主性，尤其是充分发挥立法听证会的作用；2农业保险法律的立、改、废也应随 着经济、社会的发展变化而及时跟进。例如，德、法两国之所以在20世纪初的农业保险立法中规定雹灾保 险，重要原因之一就是雹灾风险比较普遍，对农作物的损害很大。农民为了稳定生产经营，取得适贷地位， 解除农业生产投资的后顾之忧，强烈要求保险;而政府为减轻灾后财政负担，对举办雹灾保险也十分关注。 随着雹灾保险经营技术的进步和农作物保险品种的多样化，在农作物保险立法中只专门规定单一雹灾保 险的做法似己不合时宜，故德国于最近颁行的法律中取消了有关雹灾保险的专节规定，实际上是在立法上 放弃自己的老传统，而改为效法法国法律仅规定雹灾可作为农作物保险的保险事故之一的做法，以更能体 现立法合目的性与合规律性的统一。
　　3. 明确规定政府在农业保险中的作用。许多国家农业保险在开办之初，由私营保险公司实行纯商业 化经营。因农业保险的费率较低但经营成本较高，当农业大灾或巨灾损失发生后，这些公司均无力承担农 业保险的损失赔付，最终纷纷退出了农业保险市场。这就使人们认识到农业保险是介于私人物品与公共 物品之间的准公共物品，一般只能实行政策性经营而非商业性经营。例如，美国学者格鲁勃认为，由于存 在逆选择、道德风险以及系统风险，且农业保险成本过高、农民对农业保险的需求相对不足，故农业保险难 以完全实行市场化运行。2
　　基于此种认识，多数国家的农业保险立法不约而同地强调了政府在农业保险发展中的重要作用。这 主要表现为：（1)法律明确规定政府对农业保险的补贴职责。例如，1900年法国《农业互助保险法》规定政 府给予农业互助保险社以税收优惠待遇，对其收入和财产免征赋税，从而开了政府给予农业保险以补贴的 先河。紧接着，美国在1938年《联邦农作物保险法》中规定政府给予联邦农作物保险公司以经营管理费用 补贴。发展至今，世界范围内农业保险的法定补贴方式主要有保费补贴、经营管理费用补贴、再保险补贴、 农险基金亏损补贴和税收优惠等。（2)法律明确规定政府在农业再保险中的角色。例如，日本等国的农业 保险立法直接规定，政府应为相关的农业原保险人提供再保险。有些国家如美国的农业保险立法虽然未 直接规定政府的农业再保险人角色，但规定由政府全资或控股的全国性专门国有保险公司负责提供农业 再保险，由此可窥政府的影子。（3)法律明确规定政府对农业保险的监管职责。农业保险政策性强，影响 面广，政策性农险的组织与运作是否规范，既关系到政府惠农政策能否得到真正落实，也关系到投保农户 权益能否得到有力保障以及农业保险风险能否得到有效防范。为此，美国、日本等多数国家农业保险立法 一般均对农业保险监管的体制、主要内容甚至相关法律责任等作出明确规定，以强化政府对农业保险的 监管。
　　4. 明确规定农业保险组织制度。选择合适的组织制度是农业保险计划成功的一个关键因素，也是农 业保险立法成功的关键因素之一。6因此，域外农业保险立法一般均明确规定了农业保险组织制度。依性 质和组织形式的不同，农业原保险组织和农业再保险组织均可采商业性、政策性和合作性三分法。鉴于不 同类型农业保险组织各具优势，为扬长避短，域外立法对农业原保险组织制度的选择主要采商业性和合作 性的组织体。前者如美国的农业保险立法，后者如法国、日本的农业保险立法。对农业再保险组织制度的 选择主要倾向于政策性组织体，如美国、法国、日本的农业保险立法。法律之所以作出这种制度安排的深 层次原因还在于，随着政府支持力度的持续加大，政策性农业原保险业务只要妥善经营就有利可图，故私 营保险公司一般都愿意介入;通过合作性农业保险组织经营农业原保险，可増强农民自己的组织能力，促 进农业产业化的发展及农村社会秩序的稳定;政府更愿意直接或通过由其独资或控股的国有保险公司经 营业务较为单一和集中的农业再保险，以分散农业巨灾风险为主要目标，而将名目繁多的农业原保险业务 交由私营保险公司、农业保险合作社和农会等民间组织消化处理。这样，就能较好地把政府与市场的双重 力量有机结合起来，从而构建农业保险发展的长效机制。
　　(2) 个性特征
　　1. 立法模式不一。有的国家没有进行农业保险专门立法，而采一元主义立法模式，将农业保险纳入其 他法律的调整范围。德国是这一立法模式的代表。1908年德国《保险合同法》第2章的第3、4节分别规 定了雹灾保险和家畜保险，2008年之前该法的历次修订对农业保险的规定在体例上未作变动。2
　　有的国家则采二元主义立法模式，将农业保险法从其他部门法中分离出来单独进行立法。法国是最 早实行这一立法模式的国家，美国、日本等国也均采这一立法模式。在此，有两点需要进一步说明：一是美 国(〈联邦农作物保险法》最初是以《农业调整法》第5章的形式被国会通过的，从这一角度看，该法似乎并不 独立。但实际情况是，该法制定于1933年颁布的《农业调整法》之后，从产生伊始即拥有独立的名称，具有 独立的内容，对该法的历次修订也是独立进行的。由此可见，美国农业保险立法实行的仍然是二元主义立 法模式。二是在法国，虽然1976年《保险法典》囊括了农业保险和其他保险的内容，但这并不影响该国农 业保险立法整体上的二元主义立法模式。
　　2. 价值取向不同。不同历史时代和不同国家及不同发展时期，立法所关注和强调的侧重点是不同而 又变化的，在诸如秩序与自由、效率与公平等的价值选择重点及它们发生矛盾时的处理上，都会出现这种 情况。8农业保险立法当然也不例外。其价值取向代表政府(立法者)对组织、行政、财政、技术等方面的社 会资源在农业保险领域如何进行分配的基本态度。受经济、政治、社会政策等因素的影响，各国的政府对 农业保险投入所持的态度必然存在一定的甚至较大的差异，从而导致域外农业保险立法的价值取向不尽 相同。
　　具言之，立法对效率价值的偏好始于西欧市场经济国家早期的农业保险立法。当时，亚当。斯密的自 由市场理论盛行，且基于“农作物一切险是不能成立的”这一传统观点，这些国家的私营保险公司和农业合 作保险组织在相当长的历史时期内一般只经营雹灾、火灾等农作物单一险。这就使农作物保险的经营风 险能够较好地得到自发控制，而无须政府的过多干预。在此背景下，1900年的《法国农业互助保险法》和 1908年的(〈德国保险合同法》对效率价值的体现较为明显。目前，这一立法价值取向仍在一些西欧国家延 续，其中以德国最为典型。立法中强调公平价值的典型国家是1980年之前的美国。该国19世纪末20世 纪初农业保险纯商业化经营均告失败。2加之受凯恩斯国家干预主义的影响，解决农业保险市场失灵的最 佳途径之一被认为是由政府直接经营，或由政府组建的国有农作物保险公司代表政府经营农作物保险。 这是因为，如果发生大规模的灾害，国营保险机构能够负起全部保险责任，使农作物保险健康发展。3于 是，美国通过出台《联邦农作物保险法》，确立了政府主办且经营的模式。“这种模式实质上就是将农业保 险交由政府包办，以保证公平”。®不过，值得注意的是，鉴于偏重效率和偏重公平的价值取向均存在一定 的缺陷，不利于农业保险的大规模开展，故从20世纪60年代开始，随着新制度经济学、斯蒂格利茨国家干 预理论、发展经济学等的兴起，西方主流经济学理论越来越强调政府与市场的有机结合。在这些理论的指 导下，越来越多的国家在农业保险立法中强调公平与效率两大价值取向的有机结合，从而形成了第三种价 值取向，即折中的价值取向。依美国、法国、日本等国现行法律的规定，发展农业保险既不能为了公平而牺 牲效率，又不能为了效率而放弃公平，以便既能将农业保险的“蛋糕”做大，又能将农业保险的“蛋糕”分配 均匀。
　　3. 内容有别。域外农业保险立法的内容受各国农业保险发展条件的制约呈现出一定的甚至较大的差 异性。其主要表现为：（1)农业保险概念的界定有别。法国等国的农业保险立法基于促进农业产业化和以 险养险的目的，对农业保险概念所作的界定较为宽泛，其所指的农业保险除了涵盖为农业生产对象所提供 的保险外，通常还包括与农业生产资料、农产品初级加工、农产品储藏与运输、农产品销售等相关的保险， 以至农业生产过程中的雇主责任保险和人身意外伤害保险等。多数国家虽然也承认农业保险在促进农业 产业化中的重要作用，但在农业保险立法中只认同传统的种、养两业保险，故对农业保险概念作狭义界定。 这些国家的立法所指称的农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然 灾害和意外事故造成的农业财产损失提供经济保障的一种保险。（2)农业保险政策目标的定位有别。美 国、日本等发达国家财力雄厚，故其立法将农业保险政策目标定位为财政向农业领域进行转移支付的一种 工具，定位层次较高。而发展中国家则财力有限，因而其立法对农业保险政策目标的定位较低，仅将农业 保险看作农业风险管理的一种工具。（3)调整对象的选择有别。美国等国的种植业生产在整个农业生产 中的地位特别突出，所以其农业保险立法专门或主要调整农作物保险。日本等国对种、养两业都较重视， 在农业保险立法上表现为强调两业保险并重。（4)农业保险体制的选择有别。此乃由各国对政府与市场 为生产或提供农业保险产品所应采取的组织形式的不同认知所致。从目前世界范围内最具代表性的三种 立法范式来看，美国、法国、日本农业保险立法的核心目标分别在于合理构建私营保险机构经营全部原保 险而由政府保险机构经营大部分再保险、政策性农业保险机构和公私联办的农作物保险集团及农业合作 保险组织等共同经营原保险和再保险、农业共济组合经营原保险而由农业共济组合联合会与农林水产省 经营局保险课共同经营再保险的农业保险体制。（5)农业保险补贴方式的选择有别。这是由各国对农业 保险中财政责任的看法不同造成的。有些国家法定的补贴方式较全面，有些国家则较片面。前者如美国、 法国、日本等国，法定的补贴方式一般有保费补贴、经营管理费用补贴、再保险补贴、农险计划或农险基金 亏空补贴、税收优惠、农业保险事业推广补贴等;后者如德国等，法定的补贴方式一般只有保费补贴或保费 和经营管理费用补贴。
　　三、对我国农业保险立法的启示
　　(一)合理取舍农业保险立法的价值取向
　　如前所述，域外农业保险立法的价值取向主要可分为偏重公平、偏重效率、注重公平与效率两者的结 合三类。总的趋势是，越来越多的国家倾向于第三种折中性质的价值定位，既追求更大程度的公平，又日 益重视效率。这给我们的启示是，我国农业保险立法价值取向的取舍应力求公平与效率的有机结合。鉴 于农业保险是工业反哺农业的重要途径之一，也是政府间、政府同保险公司和农户间、保险公司同农户间 进行利益博弈的一种独特而重要的机制，因此，我国有必要通过立法将其纳入公共政策范畴，由政府进行 干预以保证工农关系和农业保险关系的公平性;同时，鉴于高效的农业保险制度能极大促进农业的发展、 农民的増收和农村的稳定，有效遏制逆选择、道德风险和不正当竞争等消极行为的发生，因此，我国有必要 在立法上高度重视农业保险关系的效率性，大胆进行制度创新。
　　为有效协调农业保险计划实施中公平与效率的关系，我国农业保险立法应做到以下几点：（1)明确规 定农业保险法基本原则之一为政府宏观调控与市场调节相结合原则。政府宏观调控有利于保证工农关系 和农业保险关系的公平性，市场调节有利于保证农业保险关系的效率性。（2)构建由政策性、商业性和合 作性三大类组织构成的农业原保险和再保险组织体系。由于它们在组织建构和经营上各有优势，特色鲜 明，故对公平性和效率性的体现会相得益彰。（3)引进区域产量保险合同和农业气象指数保险合同制度， 实行自愿投保与强制投保相结合原则，优化农业保险合同格式条款，创设保费代扣代缴、合理免赔额、理赔 绿色通道、公允条件下的合同解除等制度，以防治逆选择、道德风险、其他恶意违约、不正当竞争等方面的 问题，保证农业保险合同关系的公平性和效率性。（4)对农业保险费率的厘定可实行政府主导、民主参与、 差别费率和可负担等四大原则，并以此为基础创设相关法律规则，以使农业保险费率的厘定符合公平性和 效率性的双重要求。（5)明确规定农业保险基金由农业风险准备基金、农业再保险基金和巨灾保险基金三 部分构成;农业巨灾保险基金筹集的基本途径为“国家补助一点，企业(包括银行)投入一点，农户自交一 点，社会公众募集一点”；各类农业保险基金在保证充足的偿付能力或流动性的前提下，可进行银行存款、 国债和投资基金等多渠道投资；3各类农业保险基金均专款专用，不得挪用。基金筹集、投资渠道的多元 化等制度设计既可体现全社会支持农业保险发展的公平理念，也能大幅提高农业保险基金建设的效率。 (6)明确规定农业保险补贴的若干基本原则，如合理分担原则、普遍性和选择性相结合原则等，并在此基础 上对农业保险补贴的方式、范围、规模、标准和权利义务主体等作出合理制度安扫纟以体现农业保险补贴关 系的公平性和效率性。（7)强化对农业保险的主体、合同的订立和履行、费率的厘定、基金的筹集和运作、 补贴等方面的监管，以建立激励和制约机制来维护农业保险关系的公平性和效率性。
　　(2) 准确定位农业保险的政策目标
　　农业保险政策目标带有宏观性和战略性，而与农户的微观目标在很大程度上不同。3从这个意义上 讲，农业保险政策目标对农业保险制度安排具有决定性的影响。不同的政策目标，政府的介入程度、财政 补贴的力度与方式以及农业保险的组织形式和运作机制都可能不同。3鉴此，域外农业保险立法对农业保 险政策目标均作出明确规定。这种做法的鲜明特征是，注重与该国自身的农业和农村发展状况相匹配，并 同自身的财政实力相一致。
　　显然，我国农业保险政策目标的选择也应立足于不同发展阶段的国情。有学者认为，我国农业保险的 政策目标选择应包括稳定农业生产、发展当地优势农产品以稳定农民收入和増强当地经济水平、分散种、 养两业风险以迅速恢复农户再生产能力等三层含义。5也有学者认为，目前我国农业保险的政策目标应是 稳定农民收入，使农民收入不因自然灾害造成太大的下降；同时把农业保险当作农民的一种福利，而不使 之成为农民的负担。3笔者认为，上述两种观点都有失偏颇。前者只关注到较低层次而忽视了较高层次的 农业保险政策目标，且所丨谓‘三层次”的划分并不分明；后者则将两种不同层次的农业保险政策目标并重而 未分清先后主次，因而均不完全符合我国的实际国情。笔者认为，农业保险的发展是一个“全国一盘棋”的 系统工程，须统筹兼顾。具体到农业保险政策目标的定位，笔者建议在立足于全局的基础上分两步走:第 一阶段即目前及今后相当长一段时期内，我国仍为发展中国家，地区经济发展不平衡，农业抵御自然灾害 的能力普遍较差，故农业保险政策目标应主要定位于农业自然风险管理，以保障和促进农业的持续稳定发 展，但鼓励在京、津、沪、鲁、苏、浙、粤等经济较发达、社会福利制度较健全的地区，率先进行福利保障性农 业保险试点。为此，法律应相应规定，农业保险的保障水平主要是保产量和保成本;鉴于农业保险保费补 贴只有处于较高状态时，才会显著提高农业保险的参保率，3过高或过低则达不到效果，因此，法律应在较 全面规定农业保险补贴方式的基础上，对政策性农业保险特别规定较高水平的保费补贴率。但是，为了不 给各级财政増加过重负担，应规定中央和地方政府须对一级政策性农业保险®进行较高水平的保费补贴， 二级政策性农业保险则由地方政府自主决定是否进行保费补贴，中央财政一般不予干预;与此同时，建立 包括农业再保险和农业巨灾风险基金在内的农业巨灾保险体系。第二阶段即我国进入发达国家行列后， 再通过修订法律，将农业保险政策目标全面提升到増进农民和农村福利的层次。为体现此政策目标，那时 的法律应相应规定，农业保险的保障水平主要是保价格和保收入;大幅扩展农业保险补贴范围，显著提高 农业保险补贴标准，如将年度农业保险保费补贴标准提高至农业増加值的1%;大幅扩展农业保险中强制 保险的范围;不断健全农业巨灾保险体系等。
　　(3) 恰当选择农业保险模式
　　一般认为，农业保险模式包括农业保险体制和农业保险运行机制两方面内容。其中，前者指由农业原 保险组织和农业再保险组织构成的内在统一的农业保险组织体系，后者指农业保险的实施方式、险种安 排、保障程度、政府介入方式等农业保险市场据以运行的非组织性制度体系。通过域外农业保险立法对农 业保险组织制度及政府在农业保险中的作用等所作的明确而特色各异的规定，目前在世界范围内大体形 成了政府主办并经营、政府提供有力的政策支持而由私营商业保险公司经营、政府提供有力的政策支持而 由农业互助合作保险组织和私营商业保险公司经营、政府提供有力的政策支持而由民间非盈利团体经营、 政府提供一定的政策支持而由国家再保险公司为主经营、政府和金融机构等社会力量联合主办而由半官 方的政府控股公司经营、纯商业化经营等数种农业保险模式。其给我们的重要启示在于:在资源有限的条 件下，选择一种具有较高保障能力和运转效率的农业保险模式，应是我国农业保险立法的主要任务之一。
　　农业保险模式的选择受农业保险自身特点、宏观经济政策、经济发展水平、技术和管理水平、地理条 件、实践经验和教训等多重因素的影响。我国国土面积大，各地区情况千差万别，这就决定了我国农业保 险立法在选择农业保险模式时，不应照搬照抄域外的任何一种模式，而应按照公平和效率兼顾的价值取 向，对由中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会)设计和推动的五种模式3予以改革和完善，通过 立法逐步推动建立政府主导下的“多层次体系、多渠道支持、多主体经营、多地区共同发展”的符合我国国 情的复合模式。政府主导，即政府对政策性经营的农业保险提供统一的制度框架，各级政府和各种允许的 经营组织应在这个框架内经营农业原保险或再保险业务，同时政府对规定的政策性农业保险产品给予较 大的财政支持及其他方面的支持;多层次体系，即依地域范围、业务范围、资本来源、实施方式、业务承保方 式等，建立不同层次或不同性质的有机结合的农业保险制度体系；多渠道支持，即政府、市场、社会中间组 织、社会公众分别通过不同渠道和不同方式支持农业保险的发展;多主体经营，即在政府的推动下建立一 个由一般商业保险公司、专业性农业保险公司、农业保险合作社、联合共保体、外资保险公司、专业性农业 再保险公司等构成的，但以商业保险公司为主经营农业原保险、以专业性农业再保险公司为主经营农业再 保险的多元化农业保险经营组织体系；多地区共同发展，即农业保险模式的选择应因地制宜，区别对待，如 在经济较发达、财政负担能力相对较强的沿海地区，可由政府组建专业性农业保险公司，而在经济欠发达 的广大中西部地区，可采用由政府补贴的商业性保险公司经营的模式，另在有长期农场经营背景的地区， 可实行政府提供政策支持、民间互助合作经营的模式，以实现地区间农业保险的多元化发展。
　　(四）科学构建农业保险法律规范体系
　　农业保险法律规范的颁行为农业保险关系的有效调整提供了可能性。但是，仅有单个法律规范而未 形成规范体系，农业保险法就无法被全面理解，其效力或实施效果也必然会受到不同程度的消极影响。鉴 此，域外农业保险立法均十分关注农业保险法律规范的体系化，®通过充分的立法可行性论证与严格的立 法程序，来确保各国内部农业保险诸法律规范在价值层面和形式逻辑层面的有机统一。这一经验对我们 的重要启示在于:农业保险法律规范体系的科学构建应成为我国农业保险立法所追求的重要目标。笔者 认为，我国农业保险法律规范体系的科学构建应从以下两个方面着手。
　　1科学构建各部农业保险法内部的法律规范体系
　　(1) 界定农业保险法律所含内容的范围。当下，我国学界有关农业保险立法内容的论述主要有“五分 说”、“七分说”、“九分说”、“十三分说”等数种观点。4这些观点虽表述不一，但内容大同小异。例如，“七分 说”主张，农业保险立法应包括7个部分的内容，即政策性农业保险模式、承保范围、国家支持措施的基本 类型、基本险种的确定及相应费率的厘定等权利(力）的归属及行使程序、理赔、监管与法律责任；4“十三 分说”则称，农业保险立法至少应包括13个部分的内容，即农业保险的经营目标、性质、经营原则、组织形 式、承保范围、保险种类、保险责任、再保险基金、补贴方式、理赔计算、费率厘定、损失评估及监管。4根据 这些观点及国内外立法、司法实践经验，笔者认为，未来我国农业保险法的内容，大致应包括立法目的和立 法依据、基本原则、适用范围、用语定义、合同、原保险组织、再保险、中介、基金、费率、优惠贷款、补贴、监督 管理、争议的解决、法律责任、立法性授权等。除农业保险基本法应囊括上述全部内容外，其他农业保险单 行法可根据自身特点选择规定相关内容。
　　(2) 合理设计农业保险法的编章结构。这里应注意以下三点：一是农业保险法不宜设编。《中华人民 共和国农业保险法》（以下简称《农业保险法〉〉)与《中华人民共和国保险法》属同一层次的法律一基本法 律以外的法律。而编通常在基本法律中才会被采用，故《农业保险法》不宜设编。至于各类农业保险法规 和规章，就更遑论设编了。二是章应作为农业保险法最基本的结构来把握。具言之，将首章设为总则。该 部分是调整农业保险关系的纲领性条文，内容应包括立法目的、立法依据、基本原则、法在空间上和对人上 的一般适用、用语定义等。需要说明的是，以往学界只是笼统地主张把法的适用范围纳入总则，而忽视了 法的适用范围有法在空间上和对人上的一般适用、法在空间上和对人上的特殊适用、法在时间上的适用之 区分。而立法习惯上把后两者一起纳入附则中。在总则之后，农业保险的合同、原保险组织、再保险、中 介、费率、基金、优惠贷款、补贴、监管、争议的解决、法律责任等，既可纳入分则依次独立建章，也可直接依 次独立建章。比较而言，因后种做法更符合基本法律以外的其他法律、法规、规章的体例编排常规，故应予 采用。最后，将末章设为附则，包括相关立法性授权、法的解释、法在空间上和对人上的特殊适用、法在时 间上的适用等。该部分通常对农业保险法的实施具特别重要意义。三是在确定章数和章名的基础上，根 据各章内容需要确定是否设节，然后在章或节下设具体法律条文。必须指出的是，2007年由中国保监会
　　负责起草的〈政策性农业保险条例（草案送审稿）不设章节而直接设条，这种做法虽然未违反《中华人民共 和国立法法》的规定，但仍有悖于同类立法结构编排的常规，似显不妥。
　　2科学构建各部农业保险法间的法律规范体系
　　(1)  合理选择农业保险法的名称。当下，我国法的命名无定式导致了法的名称的繁多和混乱，进而在 一定程度上影响了部门法内部法律规范的体系化。4因此，我国农业保险立法应注意此类法命名的格式 化，使此类法的名称依次包含能准确反映法的适用范围、法的内容和法的效力等级的诸要素。
　　(2) 科学构建农业保险法效力体系。在近当代法的效力体系中，宪法无疑居最高位阶，而农业保险制 度因不属基本经济制度范畴而不宜写入宪法。在域外农业保险立法史上，也只有巴西将农业保险制度载 入宪法，这种特立独行的做法并不值得效法。因此，法律一更准确地说只有由全国人民代表大会常务委 员会制定的农业保险基本法一才能在我国农业保险法的效力体系中居最高位阶。而在该法出台前，全 国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国农业法》(其第46条专门规定了农业保险制度)可暂 居最高位阶。农业保险单行法的效力位阶显然低于农业保险基本法。它们之间的效力位阶，依上位法高 于下位法、立法事权划分、特别规定优于一般规定、新规定优于旧规定或法不溯及既往等原则来确定。4
　　(3) 注重农业保险法的应用关联。因法条的立法性授权或法律规范的相互援引等，我国未来农业保险 法也必然出现如域外农业保险法的那种应用关联。而应用关联能直接限制或増强农业保险法的适用效 果，故我国农业保险立法应合理规定诸法之间法律规范的相互援引，特别应对授权立法持积极而谨慎的态 度。
　　(4) 科学构建农业保险法的价值秩序。我国未来农业保险法的法律规范体系必定是一个以农业保险 基本法为核心、以农业保险单行法为主要补充的法律规范体系。由于立法机关、立法背景、立法目的、适用 范围等不尽相同，诸法的价值取向必然存在程度不一的差异，从而形成一定的价值秩序。不过，从域外经 验来看，将公平与效率两大价值并重且作为核心价值，并以自由与安全等价值作为必要补充，己成为构建 农业保险法价值秩序的基本范式。我国应充分发挥在农业保险立法领域的后发优势，并结合在社会主义 初级阶段建设和谐社会对公平、正义、效率等价值的多重要求，在农业保险法价值秩序的构建中，主要采行 上述范式。
　　注释：
　　① 参见曲哲涵:《旱灾“烤”问农业保险立法》,《人民日报》2010年4月14日。
　　② 参见李军，[美]段志煌主编:《农业风险管理和政府的作用——中美农业保险交流与考察》，中国金融出版社2004年版，第325— 326 页。
　　③  S ee Barry K. G o odw in & V in cen t H . Smith. The Economics of Crop Insurance and Disaster Aid. Washington DC， the AEI Press 1995. p. 35.
　　④ 参见庹国柱、李军主编:《农业保险》，中国人民大学出版社2005年版，第66— 74页。
　　⑤ See Statement by Eldon Gould Administrator Risk M anagement Agency Lnited States Department of Agriculture Before the House Committee on Oversight and Government Refo rm May 3 2007. http: //oversight, house.gov/documents/20070503104941. pdf，2010 —04 -10.
　　⑥ 参见田野等:《法国农业互助保险及对中国的启示》，《农村经济》2005年第10期。
　　⑦ 参见龙文军:《法国农业保险制度及经验》《世界农业》2003年第5期。
　　⑧ 参见杨明柱:《法国农业互助保险贴近农户》，《农村财政与财务》2009年第3期。
　　⑨ 参见孙蓉、朱梁:《世界各国农业保险发展模式的比较及启示》，《财经科学》2004年第5期。
　　⑩ 参见庹国柱:《国外发展农业保险的模式、背景和政策>,《中国农村观察》1996年第2期。
　　⑪参见黄英君:《德法示范农业保险西欧模式》《国际金融报》2004年8月11日。
　　⑫参见李水荣、李春生:《德国农业及奶牛业的考察报告》，《畜牧与饮料科学>>2007年第2期。
　　⑬参见宫峰元:《德国保险合同法酝酿巨变》,《中国保险报>2007年3月12日。
　　⑭参见高凌杰:《德国〈保险合同法〉最新变革引业界争议》,《中国保险报》2007年12月3日。
　　1参见张长利:《政策性农业保险法律问题研究》，中国政法大学出版社2009年版，第174— 175页。
　　6See Yamauchi T oyoji. Development of Agricultural Insurance in Japan. Crop Insurance in Asia 1987 Asia Productivity O rganiza- t io n T oky o
　　1参见庞新、沈庆昌:《赴日本参加农业保险研修考察报告》,《河北供销与科技》1996年第1期。
　　⑯参见黎淑英:《日本的农业保险制房>,《保险研究》1994年第2期。
　　⑮参见王静娅:《对健全我国农业保险制度的思考》,《金融理论与实践》2007年第5期。
　　2See Yamauchi Toyoji. Evolution of the Crop Insurance Program in Japan. From Hazell Peter. Crop Insurance for AgricultureDevel— opment: Issues and Experience. Blatimore and London： the Johns Hopkins Lniversity Press pp. 236—238, 1986.
　　2See Samuel P. Huntington. Congressional Response to the Twentieth Century. From Theodore J. Lowi, Randall B. Ripley. Legislative Politics L. S. A. 3rded. Little，Brown and Company, 1973. pp. 120— 122.
　　2See Benito F. Estacio， Jr. & Nilo B. M ordeno. Agricultural Insurance： The Philippine Experience. Paper presented at the Corporate Planning Conference Philippine Crop Insurance Corporation， VAG Bldg.， Ortigas Avenue Greenhills San Juan Metro Manila， Philip¬pi nes 16 November 2001. http: //pcic. da gov. ph/ periodicals/ pcicexper. htm，2006— 02—23.
　　3参见刘曙光:《合规律性合目的性的实践唯物主义i全释》，《社会科学辑刊>>2000年第3期。
　　4参见朱景文:《关于立法发展趋势的几个问题一一个比较研究>《法学杂志志>2005年第6期。
　　■@See Joseph W. Glauber. Double Indemnity: Crop Insurance and the Failure of L . S. Agrecultural Disaster Policy， paper prepared for American Enterprise Institute project: Agricultural Policy for the 2007 Farm Bill and Beyond, 2007.
　　6参见庹国柱等:《外国农业保险立法的比较与借鉴>《中国农村经济>>2001年第1期。
　　2参见沙银华:《德国新保险法继续影响欧亚诸国>>《中国保险报>2009年4月28日。
　　8参见李步云、赵迅:《什么是良法>《法学研究>>2⑴5年第6期。
　　9参见易细纯、张峭:《加拿大农业保险的经历和经验>《中国农村经济》2007年第2期。
　　©参见龙文军、吴良:《美国农业保险的发展历程和经验>《世界农业>>2002年第3期。
　　1陈运来:《发达国家农业保险模式变革的主要特征及启示>《财经理论与实践>>2008年第5期。
　　3参见冯文丽:《中国农业保险制度变迀研究》，中国金融出版社2004年版，第236— 237页。
　　3参见庹国柱:《试点农业保险宜积极稳妥》，《农村天地>>2005年第9期。
　　4参见张跃华等:《市场失灵、政策性农业保险与本土化模式——基于浙江、上海、苏州农业保险试点的比较研究>《农业经济问题》 2007年第6期。
　　3参见张跃华:《需求、福利与制度选择——中国农业保险的理论与实证研究》，中国农业出版社2007年版，第129页。
　　3参见谢赤等:《新农村建设的金融支持研究》，湖南大学出版社2009年版，第154页。
　　3See Babcock B，Hart C. A Second Look at Subsidies and Supply. Iowa Agriculture Review，2000 6(1): 3.
　　8依某些学者的观点，未来《中华人民共和国农业保险法>>应对一级政策性农业保险和二级政策性农业保险的范围进行界定。例如，可 将有关小麦、水稻、玉米、棉花、猪和奶牛等的保险列入一级政策性农业保险，其他种植业和养殖业保险均列为二级政策性保险。农户投保 一级政策性农业保险，可获得政府的保费补贴，补贴水平视保障水平和费率水平而定。参见冯文丽:《中国农业保险制度变迀研究〉>,中国金 融出版社2004年版，第235页。
　　32003年底，中国保险监督管理委员会针对我国农业保险的现状提出了在我国实行农业保险的5种模式：一是与地方政府签订协议， 由商业保险公司代办农业保险；二是在经营农业保险基础较好的地E,设立专业性农业保险公司；三是设立农业相互保险公司；四是在地方 财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；五是继续引进外资或合资保险公司。参见陈燕玲:《从机构视角到功 能视角：农业保险体系的重新构建> http:/qglt. com/bb^ReadFile ? whichfile: 19504 2010—04— 10。
　　0在法学论著和日常语言中，人们往往用“法律规范”（广义的）作为法律规则、原则和概念的统语或概称。参见张文显:《法哲学范畴研 究》,中国政法大学出版社2001年修订版，第49页。关于法律规范的体系化，有学者认为法律规范的体系化必需两种基本关联或关系，即 法律规范之间的效力关联与应用关联。由于这种效力关联和应用关联法律规范之间才得以体系化。参见朱继萍:《法律的规范构造及其 关联和体系化>《南京大学法律评论>>2009年春季卷。不难看出，该学者实际上是从法与法之间关系的视角来审视法律规范的体系化问题 的，因而难免带有一定的局限性。笔者认为,法律规范的体系化不同于部门法的体系化，不仅存在于法与法之间，而且存在于单部法的内部 构造中u本文对农业保险法律规范体系构建的阐述正是基于这一认识而展开的u
　　⑭参见张祖荣:《论我国农业保险发展的瓶颈及突破途径>《现代财经>>2007年第4期；冯文丽:《中国农业保险制度变迀研究> 中国金 融出版社2004年版，第229— 235页。
　　⑫参见黄河、李军波:《修改与完善〈农业法〉若干法律制度的思考》，《河北法学>>2007年第2期。
　　4参见刘云琳、干天:《浅谈我国农业保险法的立法构想>《甘肃农业>>2006年第9期。
　　⑭参见曹衍明:《科学确定中国法的名称刍议>《江汉大学学报>>(社科版)2009年第2期。
　　⑩参见朱继萍:《法律的规范构造及其关联和体系化>《南京大学法律评论>>2009年春季卷。
　　责任编辑 翟中鞠