一、我国证券纠纷调解机制的现状

　　（一）我国证券纠纷调解机制建立的背景

　　证券市场自诞生时起，证券欺诈、内幕交易、操纵市场等违法行为就随之出现。我国的证券市场还处于发展完善之中，市场秩序有待逐步规范，在金融创新不断深化、金融事业快速发展的同时，投资者、金融消费者与金融机构之间纠纷频发，其权益被侵害的情况普遍存在。而又由于我国原有纠纷解决途径难以满足现实需要，维权难度大，更加助长了证券侵权行为的泛滥。

　　首先，司法救济需要耗费大量的时间、精力、金钱等成本，尤其是证券市场行情瞬息万变，长时间的拉锯不利于效率的发挥。此外，诉讼尽管能处理纠纷，但却难以化解双方当事人的矛盾，券商与投资者之间的对立终究不利于证券市场的发展。其次，尽管仲裁较诉讼而言在时间上有优势且保密，[1]但由于证券仲裁协议难以达成，[2]证券仲裁立法层次低、范围窄、缺乏系统性，[3]证券仲裁规则、仲裁程序不完善，证券仲裁员缺乏等原因，一直以来与证券纠纷频发形成鲜明对比的是证券仲裁相关案件并不多见。再次，证监会办公厅信访办近年平均每年受理群众来信3000多件，其中约80％为投诉、举报类事项，相当一部分投诉、举报类事项是涉及投资者与证券经营机构间的民事纠纷。[4]国务院颁布的《信访条例》和监管部门信访工作规定很难对证券纠纷的投诉作出及时而明确的指导，而证监会的非透明信访制度只是一种民愿表达机制，并非严格意义上的处理投诉、调查和纠纷处理机制，不能从根本上解决投诉纠纷。最后，尽管我国《证券法》第176条规定，证券业协会履行对会员之间、会员与客户之间发生的证券业务纠纷进行调解的职责，确立了中国证券业协会为法定性的证券纠纷调解机构，但该规定一直未得到有效实施，为诸多学者所诟病，我国证券纠纷解决领域尚未充分发挥调解的制度优势，特别是与成熟证券市场国家相比，其在解决证券纠纷中的作用仍然非常有限。[5]因此有必要建立和完善替代性纠纷解决机制，专门处理证券纠纷，[6]以使投资者与金融机构之间的纠纷得到迅速而妥善的解决。

　　（二）我国证券纠纷调解机制的现状分析

　　证券纠纷调解机制的建立是投资者保护的一项重要工作。2011年6月，中国证券业协会公布了《证券纠纷调解工作管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）等一系列规范，[7]既规定了组织架构、受理范围、调解协议效力、经费来源等实体性问题，也规定了调解案件从提起到终结的程序性问题。在此基础上，于2011年7月和2012年2月分别成立了证券纠纷调解专业委员会（以下简称委员会）和证券纠纷调解中心（以下简称调解中心），并于2012年8月聘任了首批111名证券纠纷调解员开展证券纠纷调解工作，[8]形成了现有的证券纠纷调解机制。笔者就以下几个方面加以分析。

　　1．适用对象

　　调解围绕证券业务开展，适用对象较为广泛，具体包括协会会员与会员之间、会员与投资者之间以及会员与其他利益相关者之间发生的证券业务纠纷。值得注意的是，协会并未对涉案金额作具体限制，仅在《管理办法》第13条第（六）项规定，因案情复杂或涉案金额过高等原因，调解中心认为不适宜调解的，不予受理。

　　2．机构设置

　　我国幅员辽阔，为保证调解工作在全国范围内实际全面开展，证券纠纷调解机构设置以实现调解工作的统一管理，属地解决的理念为指导，设置了垂直双层的组织架构。

　　委员会主要进行指导、研究工作，在调解中心的纠纷调解实践中总结经验，完善机制，为协会在证券纠纷行业调解这一专项领域中的各项业务活动提供专业指导和理论支撑。具体负责研究处理与证券纠纷调解工作相关的专业问题，审议调解相关制度，优化调解中心与地方协会的协作工作流程，决定调解员聘用等重大工作。调解中心作为协会的内设机构，全面负责证券纠纷调解的日常组织、协调、外联和调解员管理等工作。同时证券业协会将配合证券纠纷调解工作的进展情况，有针对性地加大对证券纠纷调解机制的宣传力度，引导投资者通过行业调解方式解决证券纠纷。

　　充分利用地方证券业协会以构建全国性纠纷调解的组织体系，调解中心与地方证券业协会建立证券纠纷调解协作机制，方便证券公司和投资者利用调解制度。

　　3．调解程序

　　证券纠纷的具体调解工作依托地方证券业协会进行，分为调解前置程序和调解程序。在实际操作中，地方证券业协会与调解中心均可以通过多种渠道受理证券纠纷，但根据属地原则，先通过相应地方证券业协会对纠纷进行调解前置程序处理，与纠纷当事人双方联系，促使双方自主达成和解。如果经地方协会劝说后双方仍不能达成和解，根据《调解规则》第2条的规定，纠纷当事人可单方或共同通过地方协会正式向调解中心申请调解。单方申请的还需要另一方当事人书面确认同意，调解中心才能受理。受理后，在地方协会的组织下选择调解员，并进行调解的后续工作，达成一致的签订调解协议，调解的过程原则上是非公开的。

　　4．调解期限

　　为了给投资者和相关证券市场主体提供一条便捷、迅速处理纠纷的渠道，保证调解工作的高效迅速，根据《调解规则》第14条的规定，调解工作一般应在确定调解员之日起的20个工作日内完成。另行确定调解员的，自确定之日起调解期限重新计算。如遇特殊情况需延长时限的，应经调解中心批准，延长不得超过10个工作日。

　　5．经费来源及收费状况

　　工作开展初期，调解工作经费从协会列支，对会员暂不收费，这也可以避免调解工作的开展造成对于证券公司的经费负担。调解工作对投资者也不收取任何费用。

　　6．调解协议的约束力

　　达成的调解协议无强制约束力，需通过其他途径保障实施。证券业协会调解组织通过与法院、仲裁机构和公证机构建立协作关系，推动建立调诉对接、调仲对接等机制，提升调解协议的效力。

　　二、我国证券纠纷调解机制的缺陷分析

　　证券市场是社会进步的一大核心力，证券纠纷的有序解决以及资本市场整体的稳健运行，是社会管理创新的一个突破点。此次证券纠纷调解方案的出台，是我国资本市场投资者保护事业的一座里程碑，其意义不可否认，但该机制仍然存在缺陷。

　　首先，尤为关键的是无法从根本上解决调解协议的效力问题。在最高人民法院于2009年颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中就已经规定，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。此次中国证券业协会颁布的《证券纠纷调解工作管理办法（试行）》也沿用了该规定。[9]尽管将司法确认导入证券纠纷调解制度中，参照《人民调解法》的规定，调解协议获得人民法院确认后即具有强制执行力，确实能在一定程度上保证调解结果的执行力和实效性，较此前已有很大改观，但仍然具有局限性。第一，达成调解协议后还需要去法院进行司法确认，不利于提高证券纠纷解决的效率，而证券市场行情瞬息万变、稍纵即逝，效率性是证券业的重要特性之一。第二，尽管《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《若干规定》）对调解协议司法确认的程序有所规定，但在司法确认的程序中法院的审查范围还一直存在较大争议，各人民法院的具体做法也有出人。第三，虽然《若干规定》未强调双方当事人需共同至法院申请确认调解协议，但参照《人民调解法》的规定，司法确认程序的进行必须双方当事人的共同申请，当事人一方无法向法院申请司法确认，这在某种程度上阻碍了诉调对接，不利于调解组织解决纠纷作用的发挥。[10]如果投资者提出进行司法确认，而证券公司事后反悔不配合申请，投资者也无能为力。若当事人不遵循处理结果，随时寻求其他途径解决，则该纠纷解决机制所能发挥的功效将大打折扣。[11]

　　其次，无法突出对弱势投资者的倾斜保护。由于中小投资者一般处于弱势地位并且缺乏谈判技巧，协商的结果未必有利于投资者，如果投资者不满意协商结果，那么协商的过程在一定程度上也是时间和精力的浪费。此外，在调解过程中，任何一方都可以放弃调解或通过诉讼、仲裁等程序来终止调解，[12]而并不是仅给以投资者单方选择的权利，降低了其纠纷解决功能的发挥。

　　再次，行业自律和政府监管的各自优势没有得到充分发挥。我国的证券业协会具有官方背景，在证监会的领导下，证券业协会可以最大限度地发挥行业自律的优势，要求证券公司承担更多的义务，如让证券公司自觉认可并履行调解不成之后作出的决定等。

　　最后，如果没有调解成功，双方未达成调解协议，耗费了时间，纠纷最终还是需要通过诉讼、仲裁等途径，不利于证券纠纷的高效解决。

　　上述问题大大限制了证券纠纷调解机制作用的发挥，保护投资者的力度还不够大，我国证券纠纷解决机制还有待进一步探讨和完善。笔者认为，在现有制度的基础上，逐步积累经验，进一步探索证券市场投资者保护及证券纠纷解决机制的完善，还需要借鉴国际上广泛开展的金融申诉专员制度（Financial Ombudsman Service，简称“FOS”），并结合我国证券纠纷的特点，思考如何实现证券纠纷调解机制向证券申诉专员制度的演变。

　　三、境外金融申诉专员制度（FOS）及其优势分析

　　证券市场是一个高风险市场，侵害投资者和金融消费者合法权益的行为时有发生。由美国次贷危机引发的全球性经济危机，更加激化了金融消费者与金融机构之间的矛盾。金融消费者保护成为各国金融监管改革的重心，金融消费纠纷解决机制的改革与完善更是各国关注的焦点所在。申诉专员（Ombudsman）[13]制度原是公共领域的一项申诉处理制度，主要用于处理一般民众对政府部门的申诉，[14]之后逐渐扩展到私法领域，在金融领域形成了一种重要的纠纷解决机制，即FOS制度。针对不断增加的金融纠纷，以相对处于弱势地位的金融消费者的倾斜保护为核心和出发点，境外成熟资本市场国家和地区金融行业里开始设置自律性的金融申诉专员制度，该制度的理论与实践在英国、澳大利亚、加拿大、新加坡等金融市场发达国家发展了数十年，[15]近年来其影响更是在整个世界范围内迅速扩大，日本和我国台湾地区都相继导入了FOS制度。其以调解与裁决相结合的方式来解决投资者与金融机构之间的纠纷，为投资者提供了独立且费用相适合的纠纷解决途径，[16]具有积极的示范效应。

　　（一）FOS处理纠纷的程序设计

　　FOS的程序设计和实际运行都是为了公平地（fairly）、合理地（reasonably）、迅捷地（quickly）、非正式地（informally）解决金融纠纷。[17]各国和地区的FOS制度基本上遵循当事人向FOS机构申请调解、机构受理并选定调解员、了解案情、进行调解、作出裁决的运作流程。在程序上，保持金融申诉专员机构通过适当的结构设立与程序安排，将金融机构内部纠纷解决、协调、调解、仲裁等多种纠纷解决方式融合，使诸多纠纷解决方式相互联系与影响，共同构成整体的、系统性的结构体系，从而发挥各种纠纷解决方式的优势，提高效率，降低成本。

　　以具有代表性的英国FOS为例，其处理纠纷程序可以分为四个阶段，分别为金融机构内部处理阶段、纠纷受理阶段、调解阶段和裁决阶段。各程序之间具有连续性，调解阶段、纠纷受理阶段、金融机构内部处理阶段都受到裁决阶段的影响，是FOS能够有效、快捷解决纠纷的原因所在。在英国，若纠纷未能在8周内通过金融机构内部处理程序解决或金融消费者不满意处理结果，则可以向FOS申诉。[18]金融申诉专员按照FSA监管手册中规定的处理申诉的程序审查案件是否符合受理条件，审查的内容包括申诉的业务类型，纠纷发生的时间，是否为合格的申诉人等。符合条件的受理被分配到不同的专职部门进行处理；对不符合受理条件的，会向申诉人作出解释。FOS决定受理后，由金融消费者填写申诉案件表。FOS在正式调查案件之前，会先行调解或协商，若双方能达成协议，程序即告终止；[19]如果案件比较复杂，裁决者会提出纠纷解决的裁决报告。在作出最终裁决前，裁决者会对案件作出临时性评估意见，以书面形式阐述裁决员对于该纠纷的处理结论及作出结论的原因。对于该意见，若双方都接受，程序即告终结；若有一方拒绝接受则提交最终裁决，必要时会举行听证，由双方当事人提交证据，并给当事人充分的辩论机会。[20]同时，金融申诉服务公司为人们利用该制度创造了各种便利条件，如设立专门的电话、网上咨询服务，用50种不同的语言和不同的形式（文本、音像、盲文）为消费者提供有关信息，处理消费者的咨询。在金融申诉服务公司的网站上提供公司的各种联系方式、投诉程序说明及常见问题的解答，在申诉的形式上采用统一的申诉表格。在纠纷处理过程中，金融申诉服务公司会定期向投诉人汇报最新消息，以便其了解申诉的进展情况等。消费者在利用公司提供的服务时不需交纳任何费用。[21]

　　澳大利亚FOS的纠纷解决程序包括当事人申请、磋商谈判、调解和直接作出决定。新加坡FIDReC包括调解程序和审裁程序，[22]在审裁过程中，各方主体需要向FIDReC和审裁员提供案件的相关资料和信息，FIDReC审裁员作出裁决时需要向双方陈述理由。在马来西亚，纠纷发生以后，金融消费者必须先向相关的金融机构投诉，请求解决纠纷，若投诉、纠纷无法解决或金融消费者对该金融机构的决定不满，则可向FMB提出申诉，寻求其帮助，但向FMB投诉的期限是在接到金融机构最后处理决定通知的6个月内。在加拿大，消费者通过金融机构内部的纠纷调解程序没能得到满意的结果，希望进一步协商，可向行业申诉专员提出申请，则行业申诉专员在调解后，会提出没有约束力的建议；若审查员没能有效解决纠纷，投诉者可以诉诸法律。在德国，BdB规定，消费者应当首先向客户投诉处提起投诉，客户投诉处受理后要求银行表态，若达不成一致，则将该投诉交给申诉专员进行裁决。在法国，金融市场监管局（AMF）申诉专员办公室会协助当事各方达成诉讼外的调解方案。[23]日本金融ADR法并没有对投诉处理、纠纷解决程序的进行详细规定，由指定机构的业务规程和“实施程序基本合同”等规定具体内容，但基本上遵循了当事人申请、受理、选择纠纷解决委员、调解的程序。韩国消费者保护院的纠纷解决机制分三个阶段，即商谈、损害救济（斡旋、劝告和解）、调解。我国台湾地区的金融消费评议中心由消费者提出申请，先进行调解，调解不成，由评议委员进行评议，作出评议书，评议中心将该评议书送管辖法院核可。[24]严格来说，我国香港地区采用的并不是典型的FOS,香港金融纠纷调解中心是“调解＋仲裁”的模式，但也吸收了FOS的理念和制度优势，其申索程序具体为初次查询或投诉、提出申索、处理申索、进行调解，如调解失败，将提交仲裁。[25]

　　（二）处理结果的法律效力

　　FOS机构最终决定的法律拘束力到什么样的程度，是FOS制度实效性的确保以及制度设计不可或缺的要点。完全统合型FOS国家的金融申诉专员的裁决一般具有法律强制力，依据各自的法律以及自律性规制，申诉专员的最后裁定对于金融机构有单方面拘束力，通过法院的强制执行程序或自律性规则保障法律遵守。例如，英国金融申诉专员的裁决就是最终的，裁决的作出是FOS程序的终结。一旦申诉专员作出裁决，FOS将不再审查案件。[26]不论申诉专员的级别如何，都无权推翻另一个申诉专员的裁决。澳大利亚金融申诉专员机构作出的裁决是FOS管辖框架内的终局裁定，一经作出，在FOS的管辖框架内将不能提出申诉或审查的请求。裁决作出后，只有消费者有权在收到裁决起的30天内决定是否接受这一裁决，金融机构则无权对裁决选择接受或拒绝。如果消费者选择接受，那么该裁决将对消费者和金融机构双方产生约束力；如果消费者拒绝接受，那么裁决将不会对金融机构产生约束力，消费者也可以选择包括诉讼在内的其他方式来解决该纠纷。

　　韩国金融纠纷调解委员会作出的裁决虽然对于金融机构没有单方面拘束力，但是如果双方当事人都接受金融纠纷调解委员会的调解，就承认其具有与“判决上的和解”同等效力，而判决上的和解具有强制执行效力。这些制度的共通点是，这样的裁定、调解的效力与通过当事人之间的合意来解决纠纷的ADR的模型以及一般用劝告和解（斡旋）或调解等方法解决纠纷不同，而类似于仲裁型 ADR。但是消费者（韩国的情况是双方当事人）对于最终决定书是否接受，有选择的可能，在这点上与不以接受决定为前提的“仲裁”相比，可以说是有利于消费者（或双方当事人）的结构。[27]这恰恰是我国目前的调解式纠纷解决程序所不具备的。

　　从国外的情况来看，在作出具有上述单方面强大的效力、执行力决定之前的阶段，各国的金融纠纷解决机构解决的纠纷的比例较大，在这点上是共通的。这表现出了ADR的阶段性属性。这也和制度运作主体的人力资源集中在最终决定前的阶段有关。将这个作为三个国家FOS制度程序方面的特征，一般来说，首先活用金融机构内部的纠纷处理程序（英国、澳大利亚）或FOS机构的内部组织（韩国）的商谈和投诉处理的程序，下一个阶段通过当事人之间的和解来解决，不成功时再作最后的决定，消费者选择服从决定时，就形成遵守其决定或保障强制执行程序的情况。

　　例如，在澳大利亚，在产生金融纠纷后，消费者应当首先与金融机构负责消费者投诉的部门取得联系，与其协商处理纠纷。而金融机构对纠纷的处理是FOS启动其纠纷审查程序的前提，在金融机构内部无法解决才能向FOS申诉。金融申诉专员机构接到书面申请后，将向金融服务提供者送交一份申请书，要求金融服务提供者在21天内与金融消费者寻求解决纠纷。若在规定的期限内没有使金融消费者得到满意的处理结果，FOS的案件主管则会对案件进行调查和调解。也有可能由调解员通过安排双方当事人共同参加电话会来进行调解。若金融消费者对上述调解结果都不接受，争议则提交给FOS的陪审团或裁判员作出裁决。一般而言，较复杂的案件才会由陪审团处理，普通案件由裁判员处理。[28]FOS通过电话、电邮和信件与消费者及金融机构沟通，来尽力解决纠纷。但FOS作为独立的一方，会保持中立，以寻求得到一个对双方都公平的结果。在韩国，向调解委员会申请调解有以下三种情况：一是向消费者保护院请求损害救济起30日以内，通过劝告和解当事人之间无法达成合意的时候，根据消费者保护院的要求提出申请（第43条第1款）；二是基于消费者保护院等的劝告和解也无法达成合意的时候，当事人提出申请（第43条第2款）；[29]三是根据消费者团体的劝告和解无法达成合意的时候，消费者团体代理消费者（第18条第3款）提出申请，而纠纷调解申请后，调解委员会应立即开始纠纷调解程序。

　　（三）FOS的优势分析

　　基于上述分析，笔者认为，FOS是在证券调解机制的基础上极具生命力和实用价值的创新发展，它在调解的基础上吸收了仲裁的优点，同时也顾及到对相对处于弱势地位的金融消费者的倾斜保护，其意义远大于对调解机制的一般性补充，是一种新型的纠纷解决机制。从上述各国和地区金融纠纷解决机制的构建中不难看出，尽管由于政治体制、司法体制、法律传统、文化背景和社会发展程度不同，其具体制度设计各不相同，但都体现了FOS制度在运行程序和处理结果的法律效力方面的优势。

　　第一，金融消费者保护的倾斜性。与调解制度相比，金融申诉专员制度的一大优势就在于通过给金融机构附加相应的义务突出体现了金融消费者保护的倾斜性。就调处程序而言，启动和终止FOS都由金融消费者单方决定，金融机构必须接受。就裁决结果而言，在一定额度内，对金融机构有单方约束力。即当金融消费者接受该裁决时，则对双方具有强制约束力，金融机构如果不履行，金融消费者则可以直接向法院申请强制执行；而若金融消费者不接受申诉专员的裁决，则依然保留向法院提起诉讼的权利，从而克服了调解在有效性和约束力方面的缺陷。同时，金融消费者对于调处的最终结果可控，实质上给弱势的一方增加了博弈的砝码。

　　第二，纠纷调处的公正性。采取“调解加裁决”的方式能使金融纠纷在金融申诉专员中心得到最大限度的公正解决，其通过具体制度向金融消费者倾斜的设计确保实质公平。同时，金融申诉专员具有法律、金融等相关专业知识，在处理纠纷时全面参考法律法规、判例和行业惯例，其程序设计也保证了纠纷处理的公正性，有利于形成被市场接受的公信力。

　　第三，纠纷调处的效率性。FOS可以方便小额纠纷案件的当事人，在时限上优于诉讼等其他纠纷解决程序，增强了这类金融纠纷解决的效率，为作为弱势市场主体的金融投资者提供了一条快捷、高效的纠纷解决渠道。此外，FOS制度较灵活，对于案情简单、权责明确、请求金额相对较少的金融纠纷，符合条件的申诉人申请调处后，可以在最短的时间内予以受理，并经调处和裁定。

　　四、我国证券申诉专员制度的实现路径

　　证券业是金融业的重要组成部分，纠纷范围和数量随中国市场经济体制改革的深化有进一步扩大和迅速增长的趋势，而原有的纠纷解决机制很难协调高效地使纠纷得到妥善解决，证券纠纷调解机制的完善符合证券纠纷解决机制多元化发展的要求，不仅有利于证券市场稳定、持续、健康发展，而且对创新社会管理、构建和谐社会具有重要意义。党的十八大报告中也提出了完善金融监管，推进金融创新，维护金融稳定的要求。

　　笔者曾于2010年至2013年间多次对我国金融纠纷特别是证券纠纷的现状进行调查分析，[30]从反映的情况来看，证券纠纷有如下特点：第一，纠纷主要涉及经济利益且多数案件金额不大，大量涉及小额金融消费者的案件，如果没有简便、快捷、价廉的纠纷解决途径，可能打击公众的投资信心，也会刺激不法券商“故技重施”，损害证券市场的健康发展。第二，纠纷类型多样化且专业性强，如证券经纪纠纷，证券资产转让纠纷、权证交易纠纷等，在纠纷解决过程中需要运用金融、证券、法律等多方面的专业知识，因此需要相关专业人才的参与。第三，纠纷双方在财力、专业能力上普遍悬殊，较实力雄厚的券商而言，尽管我国证券市场发展到今天确实有许多行家里手，但大量的还是资金不多、市场经验欠缺的弱势消费者，他们的权利更容易受到侵害，对纠纷解决的需求也更为明显。第四，针对监管机构或行业自律组织的纠纷较少，广大金融消费者对其较为信任，对其制定的规则也较为认可，由监管机构或行业自律组织来主导、承担证券领域的纠纷解决制度的设计和运行是可行的。

　　基于上文所分析的证券纠纷调解机制的局限性以及FOS制度的优势，笔者认为，应借鉴世界各国和地区的先进经验为我所用，尤其是在调解协议的效力方面。现阶段，短期内从立法上构建统一的金融申诉专员制度并不现实，而针对我国证券纠纷所呈现的上述特点，可以进行如下分阶段的设计。

　　第一阶段，比较可行的办法是借鉴我国台湾地区的做法，充分发挥行业自律的作用，由证券业协会会员签署单个承诺或共同发布会员自律公约，在一定金额内，只要投资者同意接受调解协议，证券公司则自觉履行协议义务。由证券业协会统计会员调解协议的履行情况，并向社会予以公布。同时加强证券业协会和证监会投资者保护局的合作，由投资者保护局提供行政指导，将投资者教育工作融入调解的过程中，提高投资者理性。这一方式在如今资本市场不景气的背景下，将是提振投资者信心，加强投资者保护的亮点，对于证券公司而言也有现实的好处。

　　第二阶段，在立法层面加以改进，构建我国证券申诉专员制度。考虑到我国分业监管的现实情况，不可能一步到位实现统合，可以在证券业取得突破，率先建立证券申诉专员制度。[31]具体做法是在《证券法》中增加“证券申诉专员机构”专章，以对处于弱势地位的投资者的倾斜保护为理念，设置独立的证券申诉专员中心，保证证券纠纷解决的公平、公正并提高效率。可以向该中心提出证券纠纷解决申请的包括处于弱势地位的个人投资者和不具备一定财力和专业能力的组织，不包括拥有成熟的证券交易技能、具备较强抗风险能力的机构投资者和上市公司。还应摒弃除诉讼调解外调解无强制执行力的观念，充分发挥FOS制度高效性、灵活性的优势。我国在《证券法》的“证券申诉专员机构”一章中可以借鉴境外经验，规定裁决作出后，只有投资者有权在收到裁决起的30天内决定是否接受这一裁决，证券公司则无权对裁决选择接受或拒绝。如果投资者选择接受，那么该裁决将对投资者和证券公司双方产生约束力；如果投资者拒绝接受，那么裁决将不会对证券公司产生约束力，投资者也可以选择包括诉讼在内的其他方式来解决该纠纷。由此，则形成环环相扣的保护投资者的制度。当然，如果投资者选择接受，且证券公司也已履行调解协议的主要义务的，投资者就不能再反悔了。

　　第三阶段，在金融领域逐渐建立起对新的纠纷处理机制的信心，在积攒足够经验的基础上，条件成熟时可以由立法机关制定统一的法律、行政法规或部门规章建立我国金融申诉专员制度，例如《金融消费者保护法》、《金融纠纷申诉专员管理办法》，弥补《人民调解法》的不足。因为在金融混业经营的状态下，金融纠纷的案件受理范围理应与金融服务业的边际相适应，包括证券业、期货业、保险业、银行理财产品等金融服务业各个方面，形成无缝隙的统合保护范围。可以由法律法规规定金融纠纷申诉专员的资格、金融纠纷的受案范围、程序性规定与收费标准、期限、法律责任等方面内容，形成一个正规化的投诉程序，例如以书面形式或投诉受理办公室对口头陈述进行现场记录；投诉程序对最高标的额的规定等，更能够确保及时且高效地处理投诉，保障金融消费者、投资者对金融申诉专员制度的信心。关于具体的运行程序，可以在立法中对我国FOS制度作如下设计：当事人申请—案件受理处立案（审查）—金融申诉专员的选择与确定—调查案情—进行调解—调解结果的达成（终止）—终止情况下，申诉专员作出具有法律效力的裁决—金融消费者如对裁决结果不服则可在诉讼时效内向人民法院起诉。

　　结论

　　权利受到侵害的投资者最直接的反应是寻求救济，较事前的宣传教育、事中的交易监管而言，投资者参与和感知程度更高的是事后的纠纷解决，因此探索兼具公正性、高效性的证券纠纷解决机制是保护投资者合法权益，提高投资者信赖感，促进证券市场健康发展的一项重要工作。[32]中国证券业协会当前推出的证券纠纷调解机制在一定程度上创新了我国券商制度，但面对当前资本市场改革创新中出现的投资者易受侵害的状况，为给投资者提供更加全面的权利救济途径，仍需在纠纷解决机制方面进行更为大胆的制度创新。

　　我国需要构建以金融消费者保护为核心的多元化金融纠纷解决机制的统合体系，导入金融FOS制度，分阶段分步骤实现金融纠纷处理机制的统合。具体而言，我国应当从现实出发，在对英国、澳大利亚、加拿大、日本、新加坡、我国台湾地区等金融市场发达的国家和地区已经广泛适用的金融申诉专员制度比较考察和类型化分析的基础上借鉴其经验，分阶段进行纠纷解决机制的创新发展。首先以调解协议的效力创新为突破口，由证券公司发布单个承诺或共同发布会员自律公约，自觉履行小额证券纠纷调解协议义务。然后是立法层面的创新，在《证券法》中规定证券申诉专员制度，在证券领域率先设置独立的申诉专员中心，以充分发挥投资者在纠纷解决过程中的主导性。最后在条件成熟时建立起统一的金融申诉专员制度，以实现金融纠纷一体化解决机制的构建，伴随着金融业统一监管的实现而实现纠纷解决机制的统合，亦即构建中国式的FOS机制。

　　【注释】

　　[1]See Shahla Ali＆Hui Huang, “Financial Dispute Resolution in China: Arbitration or Court Litigation?” The Journal of the London Court of International Arbitration, No. 1，2012.

　　[2]王利明：“我国证券法中民事责任制度的完善”，载《法学研究》2001年第4期。

　　[3]饶常林、常健：“论证券争议仲裁制度的立法完善—以投资者合法权益的保护为中心”，载《上海大学学报》（社会科学版）2006年第2期。

　　[4]中国证券业协会网站，http：//www. sac. net. cn/hyfw/hydt/201212/120121214_60908. html，最后访问时间2012年11月10日。

　　[5]王欣新、亢力：“浅论证券纠纷调解法律制度”，载《甘肃社会科学》2011年第2期。

　　[6]See Karl J. Mackie et al.，The ADR Practice Guide: Commercial Dispute Resolution, 3d ed.，Bloomsbury Professional,2007, p.3.

　　[7]还有《证券纠纷调解规则（试行）》（以下简称《调解规则》）、《调解员管理办法（试行）》、《调解员管理办法（试行）》等。此外，证券业协会还准备指导调解中心尽快出台《证券纠纷调解工作实施细则》，进一步明确证券纠纷调解工作流程，规范调解中心、地方证券业协会及证券纠纷当事人在证券纠纷调解中的行为，推动证券纠纷调解工作进入规范化和标准化运行轨道，以增强实施过程中的可操作性。参见“推进调诉对接努力化解证券纠纷”，载《证券时报》2012年12月14日A7版。

　　[8]中国证券业协会：《关于聘任调解员的公告》,http：//www. sac. net. cn/tzgg/201208/t20120828_55521. html,2012年12月5日最后访问。首批聘任的调解员几乎涵盖了全国各省•自治区、直辖市，涉及的工作单位多元化，包括证券监管机构、地方协会、证券公司、律师事务所等。

　　[9]《证券纠纷调解工作管理办法（试行）》第18条规定，《调解协议书》应经各方当事人签字或者盖章。具有民事权利义务内容的调解协议，经各方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。第19条规定，经当事人申请并经调解员签字后，调解中心可在《调解协议书》上盖章。《调解协议书》经调解员和调解中心签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。

　　[10]翟小芳、张倩晗：“构建符合国情的人民调解协议司法确认制度—兼评《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》”，载《法学杂志》2011年第S1期。

　　[11]“金融消费争议解决机制之研究”，载《中正财经法学》2012年第1期。

　　[12]《调解规则》第16条

　　[13]Ombudsman，可以译为“巡视员”、“调查专员”、“申诉专员”、“督察官”或“监察专员”等，笔者认为翻译为“申诉专员”更加适合我国国情。

　　[14]See Alexandros Tsadiras,“ The European Ombudsman’ s Remedial Powers: An Empirical Analysis in Context,” E. L.Rev. 2013，38（1）

　　[15]See, e.g，Lisa Blomgren Bingham et al，“Dispute System Design and Justice in Employment Dispute Resolution:Mediation at the Workplace,” 14 Harv.Nego. L. Rev. 1 （2009）；Andrea Kupfer Schneider, “The Intersection of Dis-pute Systems Design and Transitional Justice,”13 Harv. Nego. L. Rev. 329 （2008）；Cathy A. Costantino et al.，De-signing Conflict Management Systems： A Guide to Creating Productive and Healthy Organizations, 1996; William L.Ury, Jeanne M. Brett＆Stephen B. Goldberg, Getting Disputes Resolved: Designing Systemst0Cut the Cost of Conflict,1988，pp.41-64.

　　[16]See Legislative Council Secretariat, Financial ombudsman system in the United Kingdom, 1N15/09-10.http://www.legco. gov. hk/yr09-10/english/ sec/library/0910 inl5-e. pdf, last visited Sep. 2, 2012.

　　[17]See Financial Ombudsman Service, http://www. financial-ombudsman. org. uk/about/aims. htm, last visited Dec.15.2012.

　　[18]See FSA Handbook, Jurisdiction of the Financial Ombudsman Service, DISP 2.8. 1.

　　[19]See FSA Handbook, Complaint Handling Procedures of the Financial Ombudsman Service, DISP 3.

　　[20]See Walter Merricks, “The Financial Ombudsman Service： Not Just an Alternative to Court,” 15（2） J. F. R＆C.，pp.135-136 （2007）.

　　[21]See Financial Services and Markets Act s. 230.

　　[22]Dispute Resolution Process: Mediation（1 st Stage），http://www. fidrec. corn. sg/website/disputerp. html，Adjudication（2nd Stage） last visited at:2012/06/13.

　　[23][日]大森泰人、中沢则夫、中岛康夫、稻吉大辅、符川公平：《金融ADR制度》，商事法务2010年版，第227页。

　　[24]林育廷：“新金融争端的有效解决—替代性金融争端解决机制之过去、现在与未来”，载《月旦法学杂志》2011年第12期。

　　[25]See Terms of Reference for Financial Dispute Resolution Center Limited in Relation to the Financial Dispute Resolution Scheme, June 2012.

　　[26]See Rhoda James, “The New Dispute Resolution System in the U. K. Financial Services Industry,”4 （6） J. I. F. M.191.2002.

　　[27]在韩国，以对调解（裁定）书的当事人的合意（接受）为前提，才具有和判决上的和解同等效力，从具有强制执行可能的上述调解（裁定）的效力来看，使得金融纠纷调解委员会和消费者纠纷调解委员会具有“准司法机关”的性质，对此，“准司法机关（型）”最早不是以当事人的合意为基础的，而是一种“第二法院”，作为例外存在而赋予其性质的见解。参见日本金融审议会：《金融分野における裁判外紛争處理制度の整*について》，第24页。

　　[28]澳大利亚FOS官方手册Publication: how to solve your dispute, http://fos. org. au/centnc/home_page/publications/brochures_b.jsp,2012年11月20日最后访问。

　　[29]但是，根据第43条第1款的规定要求纠纷调停的时候，视为申请纠纷调停（第43条第2款但书）。

　　[30]笔者于2010年10月、12月，2011年7月、10月、12月,2012年5月和2013年2月，分别在上海、广州、深圳、香港、台湾、西安、温州、台州、宁波、北京等地的一行三会的派出机构或分支机构、银行、保险公司、证券公司、地方金融办、法院、仲裁机构、金融业的各个行业协会、消费者保护组织等进行了实地考察调研。掌握了第一手的数据和资料，对我国金融纠纷的现状、问题、纠纷解决途径、解决机制存在的问题以及金融消费者保护的现状等进行了深入考察研究。

　　[31]事实上，英国在实现统合之前也是在各行业建立了申诉专员机构，但英国是在保险业引入申诉专员制度。See Adam Samuel, “Consumer Financial Services in Britain: New Approaches to Dispute Resolution and Avoidance,”3（3）E. B.O. R.，649-650.

　　[32]杨东、文诚公：“资本市场诚信背景下的证券纠纷调解机制的现状与展望”，载黄红元、徐明主编：《证券法苑》第7期，法律出版社2012年版，第600页。